特别国债能不能向中国人民银行发行？最近这一问题引起很大的争议，并被概括为“赤字货币化”，有的甚至把法律搬出来，认为这涉嫌违法。理论争议可能永无共识。是否涉嫌违法，倒是容易解释。

中国人民银行购买国债法律有明确的规定，不是一限了之。根据中国人民银行法的规定，中国人民银行为执行货币政策，可以在公开市场上买卖国债、其他政府债券。这一点是作为货币政策工具列出的。也就是说，中国人民银行在公开市场上购买公债是不违法的，只要是执行货币政策所需。

对于“赤字货币化”最大的担心莫过于货币的财政性发行。一直到1994年之前，财政透支不时可见。改革开放以后直至1994年，国务院也采取了一些措施，在有些年份明确不允许通过银行透支的办法来弥补赤字，但未能转换为制度。1987年财政赤字79.59亿元中，按当时财政体制的有关规定，地方财政结余17.19亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字96.78亿元，国务院决定不再向中国人民银行透支来弥补，改由财政部向各专业银行和社会发行债券来解决。1988年财政赤字78.55亿元，按现行财政体制的规定，地方财政结余27.96亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字106.51亿元，国务院已决定由财政部通过发行保值公债来弥补。1987年和1988年的财政赤字弥补均不通过向中国人民银行透支，切断了债务货币化的纽带。（关于这些事实，可参见拙著《中国财政体制改革与变迁（1978-2018）》，社会科学文献出版社）

1994年后，财政赤字不允许通过银行透支形成制度，并被写进中国人民银行法。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的中国人民银行法第28条和第29条对此作了规定。2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》，保留了这两条的内容。现行中国人民银行法第29条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第30条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。中国人民银行不得向任何单位和个人提供担保。”这样，中国人民银行对政府财政透支是违法的，直接认购、包销国债和其他政府债券同样是违法的，向地方政府、各级政府部门提供贷款是违法的；违法的是人民银行直接认购、报销、贷款，只要不是直接认购、报销、贷款，那么就不涉及违法问题。

只要看看历史上特别国债怎么发，我们就很容易找到答案。1998年和2007年的两次特别国债发行，可以为央行如有持有特别国债提供参考。经1998年2月28日第八届全国人大常委会第三十次会议审议通过了全国人大常委会关于批准国务院提出的由财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的决议。据此，财政部1998年发行2700亿元特别国债，用于补充四家银行资本金（其中工行850亿元、农行933亿元、中行425亿元、建行492亿元），期限30年，年利率7.2%。特别国债由四大行全额承购，不向社会公开发售。四大行买入这些国债后，中国人民银行再全额从四大行买入。实际上，这2700亿元主要是中国人民银行将商业银行银行存款准备金率从13%降至8%释放出来的资金。商业银行先购买特别国债，再转让给中国人民银行，中国人民银行并不直接认购特别国债，在不违法的条件下持有了2700亿元特别国债。

经2007年6月29日第十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过，国务院提出拟由财政部发行15500亿元的特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇的议案。15500亿元特别国债，其中有13500亿元是财政部向当时尚未上市的中国农业银行分批定向发行的，2000亿元则面向社会各类投资者。最后，中国人民银行再向中国农业银行购买15500亿元的特别国债。这样的操作，同样不违反中国人民银行法。

中央银行的独立性一直是个争论不休的问题。独立于政府（对国会等立法机构负责），是所谓的“独立性”最强的中央银行。名义上属于政府但实际运作较为自主的中央银行独立性也较强。独立性相对较差的中央银行是名义上属于政府而且实质上事事也必须听政府的中央银行。政府对中央银行的干预程度还与中央银行法有关。只要中央银行法设立了底线并得到充分的遵守，那么中央银行的独立性就可以更好地得到保障。央行在政府之下的好处是便于财政政策和货币政策的协调。

正统的财政学和货币银行学教科书均反对“财政赤字货币化”。中国改革开放历经财政赤字银行透支从允许到不允许的过程。中国人民银行法不允许财政透支，主要是担心财政赤字货币化可能引发通货膨胀。根据中国人民银行法：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”也就是说，对于中国的中央银行来说，最重要的是保持人民币币值的稳定。只要物价能够稳定，那么政策实现手段的多样化是可以接受的。关键是具体的操作方法。1998年和2007年两次特别国债发行的经历表明，即使最终特别国债的持有者是中央银行，也完全可以做到特别国债的发行不诱发通货膨胀。

财政和央行关系历来密切，从中国人民银行法第39条规定就可见一斑：“中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。”但这不等于财政可以将央行作为私库，随意支配。

有的所谓最新货币理论，将央行和财政完全等同起来看待，这肯定是有害的。凡事皆有度。央行和财政在促进经济增长上的目标是一致的。央行本身也有持有国债的需求，这是财政和央行合作，财政政策和货币政策协调配合的基础。货币政策和财政政策皆有宽松的内在需求，这是理解特别国债最终可能为央行所持有的基础。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）

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