《环境经济》杂志 作者：刘金淼 李丽平

美国时间2021年11月15日，美国正式通过《两党基础设施建设法案》（以下简称《基建法案》），将应对气候危机作为优先事项之一。本文重点梳理《基建法案》一年来实施进展，分析该法案对美国气候治理、中美清洁能源合作的影响，为我国清洁能源产业发展提供重要参考。

《基建法案》实施的最新进展

《基建法案》实施进展的总体概况

2021年《基建法案》将重建美国基础设施、加强制造业、创造高薪就业机会、发展经济和解决气候变化危机等作为优先事项。总支出1.2万亿美元中包括5500亿美元新增支出，其余为先前批准的资金，且资金将在5年内拨出。

目前，根据《基建法案》授权已公布超过7600亿美元资金，覆盖了所有50个州、特区和领地的4000多个社区，项目涉及重建道路、桥梁、港口和机场，升级公共交通和铁路系统，建设电动汽车充电站，更换提供清洁水的铅管道，解决遗留污染问题，推进环境与气候正义，提供可负担的高速互联网，提供更便宜更清洁的能源，增强基础设施抵御气候变化、极端天气事件和网络攻击影响的能力，其中用于清洁能源、清洁水、气候韧性、环境修复等资金近2000亿美元，占比约为26%。

美国环保局关于《基建法案》实施进展

依据《基建法案》授权，美国环保局2022财年至2026财年每年的预算将增加一倍以上。在《基建法案》出台一周年之际，美国环保局发布了《两党基础设施建设法案一周年报告》。从实施情况来看，美国环保局结合其本身重点工作加快推进环境与气候治理，突出环境正义，致力于在清洁水、清洁车辆、污染场地修复、污染物治理等方面取得积极进展。

——美国环保局预算大大增加，主要用于供水基础设施、电动校车、环境正义等。

《基建法案》拨款主要用于供水基础设施、环境净化、电动校车、推进环境正义等，且大部分拨款通过现有项目来实施，如水资源办公室的州循环基金和土地与应急管理办公室的超级基金项目。

2022~2026财年可获得总金额超过600亿美元的拨款：2022财年141亿美元，2023财年112亿美元，2024财年116亿美元，2025财年120亿美元，2026财年120亿美元。

其中，超过500亿美元用于清洁水和饮用水项目以及其他水保护项目，这是联邦政府在清洁水方面有史以来最大的单笔投资。将在10年内更换全国600万~1000万条地下铅服务管线，解决社区面临的全氟烷基物质污染威胁。超过50亿美元用于清理超级基金场地和棕地长期存在的污染，并根据《资源保护与回收法》改善废物管理和回收系统，以恢复长期暴露在污染中的社区的经济活力。50亿美元用于全国校车脱碳，改善每天乘坐校车上学的2500多万儿童的空气质量。1亿美元用于污染预防项目，以获得更安全、更可持续的产品和服务。新的拨款将侧重于弱势社区和消费者的援助。

此外，《基建法案》恢复了超级基金化学品消费税。通过这项税收征收的资金将在征收后的财政年度内供美国环保局使用。截至2022年9月30日，美国财政部税收收入4.13亿美元，美国环保局可在2023财年将其用于超级基金场地的清理。

——加强机构设置，制定战略，促进环境正义和公民权利。

2022年9月24日，美国环保局成立环境正义和外部公民权利办公室，负责促进环境正义和公民权利合规，支持正义40倡议。该办公室是由现有环境正义办公室、外部民权合规办公室和冲突预防与解决中心三个部门合并成立。

在《基建法案》框架下，美国环保局对每个资助的财政援助项目都制定了一项战略，以确保至少40%的资金流向弱势社区；低收入、农村和部落所在的校区占资助项目的99%；22个州已经更新或计划更新其弱势社区的定义；超过60%的超级基金项目位于有环境正义问题的社区内，约71%的棕地基金项目用于在历史上服务水平不足的地区。

——更新校车为低排放和零排放校车。

美国环保局将提供50亿美元用于新的清洁校车（CSB）退税计划和竞争性赠款，将现有的柴油校车替换为低排放和零排放校车。

2022年10月，美国环保局向50个州、华盛顿特区、几个部落和美国领土的389个学区拨款近10亿美元，帮助学区购买2400多辆清洁校车，加速向零排放车辆的过渡。2023财年计划拨款10亿美元，制定一个新的CSB竞争性赠款计划以及另一轮退税。

——与州循环基金项目结合，加强水中新污染物治理及气候治理。

计划430亿美元将通过州循环基金（SRF）分配给各州，用于从污水系统到饮用水的广泛水基础设施项目，包括适应和减缓气候变化、绿色基础设施、新污染物治理以及减少饮用水中铅含量。

近一半的资金通过赠款和本金减免计划提供给服务水平不足的社区。2022财年，美国环保局通过5个SRF项目向州、部落和哥伦比亚特区资助40亿美元，资助首批20个州的铅服务管线识别和更换，为小型或弱势社区创建了一个新的50亿美元的非竞争性赠款项目，以解决饮用水系统中新污染物的问题。

2023年，美国环保局预计所有州和地区可成功获得SRF拨款，法案框架下第一批资助的铅服务管线更换将会完成，大多数州将在未来五年继续申请SRF拨款。

——恢复和保护珍贵水域。

美国环保局提供近20亿美元在保护和恢复海岸线、河流、湿地、生态系统和保护以它们为家的社区方面。

目前，已向五大湖恢复计划部署近10亿美元；向普吉特湾项目提供5000万美元；向切萨皮克湾项目提供4000万美元；向长岛海峡研究所每年提供300万美元用以技术和财政援助，将环境正义考虑纳入生态系统保护和相关项目。

28个河口项目中的大多数已经申请了2022财年的资金并于年底获得资助。海湾缺氧计划将在5年内获得超过6000万美元，以支持各州、部落和其他合作伙伴实施项目，实现墨西哥湾缺氧特别工作组的目标。2023财年，预计40个地理和河口项目均将提交公平战略，确保弱势群体、服务水平不足的社区和部落社区能够公平地获益。

——与超级基金项目结合，加大场地及棕地修复和补救。

投资35亿美元用于超级基金补救项目，以清理积压的无资金支持的项目，并加快清理正在进行的补救项目。2022财年，美国环保局为100多个场地修复提供了超过10亿美元的资金，包括之前确定的49个超级基金场地中的44个。这49个超级基金场地中，大约60%位于历史上服务水平不足的社区。

向社区和非营利组织提供15亿美元赠款，以评估和清理棕地，提供技术援助，将这些棕地恢复为经济增长中心。2022年，对超过880个棕地进行了评估，78个棕地进行了清理，创造了20000个工作岗位。2023年，计划提供约2.4亿美元的棕地循环贷款基金、清理、评估和技术援助赠款，以及约6000万美元的州和部落响应计划赠款。

——加强循环再造及废物管理。

提供3.5亿美元用于实施2020年《拯救海洋2.0法案》授权的固体废物回收基础设施拨款项目，并授权新的回收教育和推广拨款项目，帮助社区实现当地废物管理系统的现代化，并改善关于如何正确回收的教育和宣传，从而改变回收和固体废物管理。

提供1000万美元用于开发和推广安全、经济的收集电池的最佳实践，以增加回收，并提供1500万美元用于开发电池自愿标签计划。2023年，将为固体废物回收基础设施和回收教育及推广项目提供1.4亿美元的资金。

《基建法案》将对美国气候治理产生重大影响

《基建法案》被认为是美国50年来最大规模的基础设施法案，其中清洁水设施、电动汽车充电站、清洁电力系统、遗留污染问题等环境与气候方面投资占比约为26%，在这样重要的法案中凸显气候和环境治理将对美国气候治理产生重大影响。

重振美国本土制造业，加强全球市场竞争力

《基建法案》通过对基础设施方面的投资，促进美国在风能发电、太阳能发电、电动汽车和电池及关键原材料制造方面的进步。目前，已计划投入75亿美元发展电动汽车，并将建立历史上第一个由50万个电动汽车充电站组成的全国性网络，对绿氢、碳捕获、电网规模储能、先进核反应堆等创新技术研发及电池和关键矿物质回收等清洁能源技术供应链投资，还将投入约215亿美元建立清洁能源示范项目，以加快国内本土制造业发展，创造数百万个就业机会。

可以预见，通过加大对清洁能源产业链全链条的投资，美国有望重振本土制造业，加强其全球市场的竞争力。

以税收、贷款、赠款、基金等多措并举推动温室气体排放减排，展现以环境与气候政策为抓手刺激经济的新动向

《基建法案》授权，从当前至2028财年征收某些燃料消费税，税收用以支持高速公路项目，促进清洁交通基础设施建设；从当前至2031年恢复超级基金化学品消费税，税收用于超级基金场地的清理。授权至2026财年的公路信托基金、地下储罐泄漏信托基金。提供50亿美元电动汽车基础设施建设联邦援助和30亿美元电池制造和回收赠款，提供430亿美元州循环基金贷款和赠款，包括150亿美元饮用水州循环基金，117亿美元清洁水州循环基金，50亿美元州、小型和服务水平不足社区水基础设施改善等。

法案以税收、贷款、赠款、基金等手段刺激绿色经济发展，增加财政收入，推动温室气体减排，展现出美国以环境与气候政策为抓手刺激经济的新动向。

加强美国在甲烷等非二氧化碳温室气体减排方面的话语权，提升全球气候领导力

拜登总统执政后美国重返《巴黎协定》，承诺2050年实现净零排放，采取更为积极的气候政策。在甲烷等非二氧化碳温室气体减排方面，美国于2021年英国格拉斯哥气候大会（COP26）期间与欧盟牵头发起了“全球甲烷承诺”倡议，承诺到2030年，全球甲烷排放量较2020年至少减少30%。《基建法案》也对减少甲烷排放做出了部署，从目前白宫公布的资金来看，仅在油气井甲烷减排方面就投资47亿美元的资金。这些举措将进一步提升美国在甲烷等非二氧化碳温室气体减排中的话语权。

美国《基建法案》对我国清洁能源产业产生影响

《基建法案》的核心目标之一是使美国在2050年实现净零排放。该法案的实施为中美在电动汽车产业链等环保产业方面合作带来新的机遇与挑战，中美在清洁能源产业及供应链、清洁技术等方面竞争可能会加剧。

随着全球清洁能源产业“保护主义”的滋长，长期来看，我国清洁能源发展或将面临围堵的风险。

《基建法案》实施可能为中美在电动汽车产业链等环保产业方面合作提供新的机遇和挑战

一方面，美国电动汽车转型步伐较慢，《基建法案》将促进美国电动汽车的普及以及电动汽车充电站建设。我国多年来在新能源汽车产业发展方面取得积极成效，2022年，销量达到688.7万辆，连续8年居全球第一。美国电动汽车产业及充电站建设与我国尚存差距。短期来看，《基建法案》可能为中美在电动汽车产业链方面环保产业合作提供新机遇。

另一方面，《基建法案》可能影响美国对我国电池及关键原材料进口的需求，美国国内通过补贴等财税政策刺激，更多资金投入在电动汽车产业链，中美电动汽车产业及供应链的竞争可能将会加剧，对我国电动汽车等产业带来挑战。

中美清洁能源产业竞争加剧，我国可能面临被围堵风险

《基建法案》对能源与气候领域的投资，特别是对清洁能源技术、设备、电动汽车电池及关键原材料等的投资，无疑是对我国清洁能源产业发展的打压。

虽然短期内我国凭借多年清洁能源产业的发展优势，可能影响有限，但长期来看，我国清洁能源产业发展面临更大压力，中美清洁能源产业供应链竞争将会加剧。而且当前还有绿色激励政策全球范围扩散趋势，欧盟近期发布欧盟绿色新政产业计划，同样以财政补贴等手段增强其清洁能源技术、清洁能源产业竞争力，并点名中国“扭曲”市场。

未来，我国清洁能源发展或面临被围堵的风险。

（作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心）