北京吴少博律师事务所拆迁维权

集体土地拆迁因为缺乏国家统一的法律规制而存在着严重的违法违规行为，乱象丛生。近年来，一种名为“腾退”的集体土地拆迁新模式在北京各区内拓展开来，其中尤其以朝阳区、海淀区、丰台区最为严重。本文针对“腾退”拆迁模式进行法律上的分析，希望能拨开迷雾探寻到“腾退”拆迁模式的法律本质。

一、“腾退”拆迁定义及由来

所谓“腾退”一般指的是在集体土地所在村或乡的主导下，由被腾退人（村民）与村委会签订腾退安置补偿协议之后，村委会将被腾退人拥有的房屋和土地进行收回的行为，其最早出现在《北京市绿化隔离地区土地置换管理办法》（京政办发【2001】97号）中。

该管理办法时至今日已经失效，并且该管理办法仅适用于“城区中心大团与10个城市边缘集团之间的环状地带，以绿化建设为主，绿化配套及新村建设为辅的地区，以及朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区、昌平区、大兴区、中关村地区及其周边设计绿化环境建设的地区”，是在当时北京地区大力开展城市绿化建设的大环境下出台的地方性规范文件。但“腾退”模式以其速度快、程序简单、成本低的优势迅速在北京各城区的集体土地开发中适用开来，逐渐演变而取代了《北京市集体土地拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）规定的集体土地拆迁的法定程序。

从本质上来说，“腾退”拆迁的模式与传统的集体土地、房屋征收拆迁并无二致，其根本目的在于一级土地开发进而土地储备，以备做进一步商业开发之用。

二、“腾退”拆迁的三种形式

“腾退”拆迁形式因为没有严格的法律规范及流程，在各区县实践的过程中“腾退”的方式、程序及目的也各不相同，大致分为以下三类：

第一类由开发商主导，以“绿化隔离”为名进行土地开发。这类形式主要出现在《北京市绿化隔离地区土地置换管理办法》颁布不久的时期，在实施土地收储的过程中以绿化隔离带的建设名义进行，拆迁完成之后的项目立项、规划等却是进行商品房建设，以合法形式掩盖非法目的的意图非常明显。这种模式最具代表性的就是香山绿化隔离项目以及泰国正大集团在朝阳区东风乡兴建的100万平方米的大型绿化隔离项目。[1]

第二类开发商与由村委会主导直接实施“腾退”联动，前期拆迁时以宅基地、房屋腾退为名义实施，待开发土地变成净地后再报相关部门进行土地征收审批。此类形式一般会有村民代表大会通过腾退以及腾退补偿办法的文件，来保证形式上的合法性。典型案例有：丰台区长辛店镇辛庄村一期项目。[2]

第三类镇政府、区政府利用“腾退”进行土地收储。这类形式主要是镇政府、区政府为了完成“城中村”建设或“新农村”建设而有规划的进行土地收储，不一定需要开发商参与，直接由政府主导，村委会协助进行腾退。此类形式一般会有镇政府统一作出的腾退实施细则以及补偿办法来保证形式上的合法性。典型案例有：朝阳区豆各庄乡土地储备建设用地范围内住宅腾退项目[3]；朝阳区崔各庄乡大望京村城乡一体化建设住宅腾退项目[4]。

三、“腾退”模式合法性分析

1、扩大解释“绿化隔离”进行拆迁违法

上文提到，“腾退”模式最早出现在《北京市绿化隔离地区土地置换管理办法》（京政办发【2001】97号）中，但实际上在北京市人民政府印发的《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》的通知（京政发【2000】12号）文件中就已经为“腾退”模式开了法律上的口子，该意见第二十四条“妥善解决农民新村建设的拆迁补偿问题。农民合作建房，是农民自己出资改善居住条件的一种建房形式，不同于国家建设征地和市区的危旧房改造，其拆迁补偿政策不适用于《北京市城市房屋拆迁管理办法》。各乡（镇）、村可根据自己的情况和农民的意愿，自主决定拆迁补偿办法。”，另外在《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第124号）中进一步确认了“绿化隔离地区”建设不适用该法规定的集体土地房屋拆迁程序。一些乡镇政府、村委会、开发商正是看到了北京市政府“绿化隔离地区”建设方式的特殊处理，为了获取经济利益、完成政绩目标而将一些非“绿化隔离”项目装到“绿化隔离”这个框里来，扩大解释“绿化隔离”项目来进行腾退拆迁，已经严重违法。

2、村民会议决定宅基地及房屋腾退违法

腾退实施者在进行集体土地上宅基地及房屋腾退时，往往会依据《中华人民共和国村民组织法》第二十四条，以村民自治宅基地使用以及征地补偿费用方案为由，由村委会发起村民代表大会通过《腾退宅基地及房屋决定》及相关补偿协议、并委托村委会统一实施腾退来保证土地征收及房屋拆迁行为的合法性。

但值得注意的是，村民会议并不能决定宅基地及房屋腾退事项，村委会也无权实施腾退。首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触、不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”，上述讨论的村民会议决定不论是根据国家的《土地管理法》还是根据北京市政府颁布的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》所规定的集体土地征收程序都是相抵触，是违法的，村民会议并不能决定宅基地及房屋的腾退事项；其次，根据《土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，涉及农用地转建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第七条规定“用地单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”可见，村委会无权对集体土地上的宅基地、房屋进行征收、拆迁，其主导实施腾退行已经严重违法。

四、遭遇腾退如何维权

1、依据《中华人民共和国村委会组织法》要求村民委员会公布腾退方案、补偿及分配方案等村委信息

村民在遇到腾退拆迁时可以依据《中华人民共和国村委会组织法》第三十条的规定，要求村民委员会公开腾退方案、补偿及分配方案等村委信息以及有关腾退决议的相关村民会议、村民代表会议召开情况、会议纪要、实施人以及其他相关材料，搜集腾退行为违法的相关信息举报来阻止腾退进行、对腾退实施人提起复议或诉讼、或者私下争取更多的补偿。

2、直接向北京市国土资源和房屋管理局或其相应区县分局进行举报，要求其责令停止拆迁行为并处罚款

鉴于北京市政府已经颁布了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，在遭遇非法腾退拆迁时，可依据该办法第二十五条直接向北京市国土资源和房屋管理局或其相应区县分局进行举报，要求其责令停止拆迁行为并处罚款。

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