土地资源是珍贵的不可再生资源，是人类生产生活的基础，也是城市发展的基石。在资源紧约束的情况下，南京市规划和自然资源局高淳分局认真履行“两统一”职责要求，做好“加法、减法、乘法、除法”，从打基础、控增量、盘存量等多方面着手，探索“总量锁定、存量挖潜、效益提升”的发展路径。

01

打好基础，资源保护做好“加法”

做好责任担当文章。传导责任压力，完成市政府与区政府、区政府与镇街“两级”耕地保护责任书签订工作，为构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局夯实责任机制，切实履行耕地保护党政同责。提高思想认识，仅2022年上半年，在高淳区人民政府第4次、第5次和第14次常务会议上都强调了耕地保护的极端重要性，区委组织部将“耕地保护”作为重要一课纳入每年度各单位、各部门一把手教育培训内容中。

做好藏粮于地文章。强化永久基本农田保护工作，永久基本农田补划及储备区划定做到“划优保优”，耕地保护目标责任考核全市前列。助力桠溪街道、淳溪街道获表彰为全省耕地保护受激励单位。开展了我区2015-2021年度设施农业用地备案项目“回头看”专项督查工作，确保农地农用。编制完成《高淳区迎接“春风行动”专项监督工作方案》，制定完成《南京市高淳区耕地保护补贴实施办法》，对资金专账管理、村级公示、档案管理等方面作出明确制度约束。

做好土地整理文章。分局积极指导鼓励各镇街对土地进行综合整治和复垦，2019年以来共形成城乡建设用地增减挂钩指标6,860亩，补充耕地占平衡指标7282亩，提升了土地效益、优化了利用结构。实施了花山片区生态保护和修复工程，通过综合工矿废弃地复垦、城乡增减挂钩、矿山修复、地灾治理、耕地质量等级提升、配套道路亮化等多措并举，初步探索了调查评价、规划、合理利用与修复、整治全过程的“矿地融合”。

做好用地监管文章。从源头管理抓起，建立健全“日常巡查、主动作为、重点打击”三位一体的监管体系，认真落实卫片执法“季度+年度”要求，整顿近两年卫片违法用地106宗，涉及耕地面积646亩；对上级部门耕地保护督察反馈的318个问题进行了核查和整改；做好了“小散乱”项目违法用地的拆除复耕和土地例行督察“对仗销号”工作；陆续开展了“违建别墅”、“农村乱占耕地建房”等专项清查整治行动。

02

锁定总量，建设增量做好“减法”

控制城市增长边界。结合区域生态特色和发展特征，以“生态优先、区域融合、内涵提升”为策略，统筹划分农业、生态、城镇三种空间，严格按照耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界的顺序完善，划定城镇开发边界110.32平方公里。坚决遏制城市无序蔓延，严格控制城市发展规模，严守建设用地总量“天花板”。

推动工业用地集聚。因镇施策、因地制宜，在国土空间总体规划中，分局针对性提出了产业用地减量增效方案，按照“产业园区、产业社区、零星工业用地”三级四类体系，划定全区工业用地保护线。针对工业新增用地、保留用地、转型用地和减量用地制定分类管控原则，引导产业向园区集聚、集约发展，做强开发区、东坝工业园、桠溪工业园“一区两园”，并且鼓励保护线内工业用地中的各类配套设施集中统一设置。

有机更新优化格局。有机更新是现阶段提高土地利用效率、优化城市空间形态、改善宜居生态环境的重要途径。近年来，分局开展了高淳老旧小区适老化改造、牛头山城市更新和老街有机更新方案等多项规划编制工作，对完善中心城区功能和改善居住品质具有积极地指导意义；《高淳区数字经济产业园发展战略研究》以淳溪花奔片区都市产业园为载体，致力于打造高淳数字经济新空间，现已形成中期成果；《高淳区城乡规划管理精细化相关研究项目》，结合中心城区交通总体发展方向，对主要类型用地停车配建标准进行了优化调整。

03

盘活挖潜，存量利用做好“乘法”

存量用地清理超额完成。分局坚持向“土地存量”要“发展增量”，出台了《闲置低效用地再开发若干意见》，并开展了三年行动计划。2019年以来完成批而未供土地处置3703亩，完成率达199%。年度低效用地清理盘活工作均超额完成，三年应处置5536亩，实际完成5890亩，完成率达106%，存量土地供应比率从51%增加至77%。同时，分局将“批而未供与低效用地清理情况”纳入部门对各镇街日常职能工作考核之中，引导镇街确立“存量优先”的用地导向。

集体经营性建设用地流转盘活。为盘活农村建设用地，挖潜农村用地潜力，为乡村产业振兴提供用地保障，分局在全国首创“集体经营性建设用地弹性年期入市办法”，在全省率先出台集体建设用地入市政策体系，在全市推动首宗集体经营性建设用地入市交易、办理首笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款授信，为打造城乡统一的建设用地市场体系提供了先行经验，相关做法获现任自然资源部部长批示。2019-2021年期间，顺利成交9宗集体经营性建设用地，出让金达1130万元。

04

集约导向，高质量发展做好“除法”

产业用地供应算好“亩均账”。按照市政府《关于促进产业用地高质量利用的实施方案》（宁政发〔2021〕7号）的改革要求，分局积极贯彻产业用地全生命周期管理、深化产业用地市场化配置改革。联合区工信局提请区政府出台了《高淳区产业用地高质量利用土地供应管理实施办法（试行）》（高政办发〔2021〕23号）。同时，积极做好开发区和各镇街关于产业用地供应的政策指导：50亩以上的项目用地方案须报请市政府审批；严格执行投入产出要求，新增用地项目总投资额不低于6000万元、亩均投资强度不低于350万元、亩均产值不低于500万元、亩均税收不低于20万元。

建设用地投入算好“效益比”。分局坚决落实建设用地总量和强度“双控”要求，以提升用地效益为原则，严格执行投入产出要求，实行《国有建设用地使用权出让合同》和《投资发展监管协议》双合同监管，算好用地投入与税收比的效益账。经初步测算，目前高淳区单位GDP建设用地使用面积为26.3公顷/亿元，远低于全面建成小康社会≤53 公顷/亿元的监测控制值，较2019年下降11%。

在资源要素供应紧张、经济发展形势紧迫的背景下，分局将节约集约利用土地资源作为践行绿色发展理念、实现高质量发展的战略路径，深入破解发展瓶颈，初步探索出了一条集约发展的特色之路。下一步，分局将严格贯彻落实节约集约用地政策制度，坚持开源、节流和挖潜并举，力争在土地资源节约集约利用工作上取得新突破。