自2021年7月15日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》作出了一系列重要调整，修改了41条条款，新增了22条条款，总计涉及63条条款变化。新《行政处罚法》的修订，对于审计处罚工作意义重大。笔者结合工作实际，从六方面探讨新《行政处罚法》的实施对审计处罚工作的影响。

一、明确了处罚的概念，能够更加清晰地区分“处理”和“处罚”

新《行政处罚法》第2条对行政处罚的概念进行了明确，即行政处罚是指政府机关对违反行政命令的公民、企业等团体，通过减少其权利或增加其法律义务的方式进行惩罚的行为。处罚是行政机关对行政相对人，以减损权益或者增加义务的方式，达到惩戒目的的行政行为。

行政处罚概念的明确，能够帮助我们进一步理清审计处理和审计处罚的区别。《审计法》对处理、处罚没有明确的界定，《国家审计准则》对于“处理处罚”都是一并提及，没有分开表述。一直以来，不论是理论界还是实务界都时常使用“处理处罚”的说法，而没有对“处理”和“处罚”进行区分。在已经废止的《审计机关审计处理处罚的规定》中，对处理的概念进行了明确：“审计处理是指审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为采取的纠正措施。审计处理的种类有:(一)责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入;(二)责令限期退还被侵占的国有资产;(三)责令限期退还违法所得;(四)责令冲转或者调整有关会计账目;(五)依法采取的其他处理措施”。由处理的概念可知，处理的目的在于“纠正错误”，而新《行政处罚法》明确了处罚的目的在于“惩戒”。清晰地区分“处理”和“处罚”，能够帮助审计人员对问题的定性更加准确，从而出具正确的审计决定。

二、审计处罚的种类增加了“通报批评”

《行政处罚法》此次修订前，根据《审计法实施条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《北京市审计条例》等法律法规，审计处罚的种类只有警告、罚款、没收违法所得。

新《行政处罚法》对于行政处罚的种类进行了修订，增加了“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动”等处罚种类。根据《北京市内部审计规定》第28条“未建立健全内部审计制度的，由审计机关责令限期改正；逾期仍不改正的，给予通报批评”以及《财政违法行为处罚处分条例》第9-12条的规定，审计处罚也增加了“通报批评”这一处罚种类。

但是目前，“通报批评”在什么范围通报、通过什么渠道通报都还没有明确规定，审计机关基本上还没有应用过“通报批评”这一处罚种类。

三、审计处罚中应更加注重行政执法“三项制度”的落实

为落实全面依法治国基本方略、加强执法监督、全面提高执法效能，北京市于2019年正式实施行政执法“三项制度”，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。新《行政处罚法》第5、34、39、48条对行政执法公示制度进行了确认，第47条对行政执法全过程记录制度进行了确认，第58条对重大执法决定法制审核制度进行了确认。

新《行政处罚法》要求处罚的设定依据、裁量基准、立案依据、救济途径等均要公示，旧法和审计相关法律法规没有对此进行过规定，审计机关应注意执行此项要求。没有公开的文件，不能成为处罚的依据。对于处罚决定的公示，虽然新《行政处罚法》没有明确规定时限要求，但北京市的行政执法“三项制度”中已经明确，处罚决定应在作出决定之日起7日内进行公示，审计机关应按要求及时公示处罚决定。

对于全过程记录制度，审计机关在审计程序中都已经执行得很好了。但是在行政处罚的程序跟审计程序差别比较大，比如立案、事先告知、听证等程序都是处罚程序中特有的，审计机关要特别注意这些程序相应文书和记录的留存。

重大执法决定的法制审核制度有些类似于审计程序的审理制度，一般审计机关中都是审理机构承担法制审核职能。但是所有审计项目都要履行审理的程序，而处罚中只有符合条件重大处罚决定需要履行法制审核程序。需要注意的是，应履行法制审核程序而没有履行的，该处罚决定无效。但是，何为“重大执法决定”，基层审计机关可能存在把握不好的情况，还需审计署加以明确。

    四、初次违法不罚、无主观过错不罚的规定会影响审计处罚决定的作出

新《行政处罚法》第33条规定了初次违法不罚、无主观过错不罚，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予行政处罚”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”。以前进行行政处罚时，只看有没有违法事实，不考虑是否是初次违法，也不考虑主观因素。今后再进行处罚时，则要充分考虑这些因素。需要注意的是，无主观过错不罚，是当事人承担举证责任。除非当事人主动搜集证据证明不存在主观过错，否则按存在过错进行处理，审计机关不承担主动搜集证据的义务。

五、审计机关对于处罚过程中陈述、申辩等权利的告知程序应更加严谨

新《行政处罚法》第44条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”，可见陈述、申辩等权利的告知为法定程序，未告知则处罚决定无效。

部分审计人员认为，《审计法》《国家审计准则》等法律法规中规定了审计报告“征求意见”的程序，该程序可等同于“告知”的程序。实际上，审计报告的“征求意见”仅代表审计组的意见，即便审计报告中包含了处罚的事实、理由、依据等内容，也不能代表审计机关的意见。而且，审计处罚要以审计决定的方式作出，作出审计决定属于行政行为，但是出具审计报告不属于行政行为。所以，审计报告的“征求意见”并非处罚决定的“征求意见”，不能代替“告知”程序。

陈述、申辩等权利是当事人非常重要的权利，新《行政处罚法》对此项权利的放弃采用了非常谨慎的态度。第62条规定，当事人若要放弃陈述、申辩等权利，必须要“明确放弃”，而在以前的处罚程序中，当事人没有意思表示，则默认为当事人放弃陈述、申辩等权利。在今后的处罚程序中，审计机关应注意留存当事人明确放弃陈述、申辩等权利的证据。

六、审计处罚应在九十日内办理完毕

新《行政处罚法》第60条规定了行政处罚的办理期限，即“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定”。旧法对行政处罚的办理期限没有规定，部分行政处罚案件可能会办理几个月甚至几年。今后，审计机关在办理审计处罚案件时，应特别注意九十日的期限。如果在处罚决定作出前，还需要责令整改的程序，则要把握好责令整改的时限，防范处罚超期的风险。审计时间超过3个月的项目，可先作出处罚决定。此外，还要注意九十日为自然日、非工作日，以立案之日（非受理之日或发现线索之日）起算，结算日期以处罚决定书上的落款日期为准。

综上所述，新《行政处罚法》对当事人权利的保护更加全面，对处罚程序的规定更加严谨。审计机关应该高度重视新《行政处罚法》的变化，完善相关制度，严格履行程序，不断推进审计法制化进程。

 （作者：王一康 单位：北京市顺义区审计局）