首席分析师：陈康 S0550520110001
研究助理：杨旭 S0550121070058
报告发布时间：2023/02/26
报告摘要
我们在近期报告《重新理解今年的财政政策》中，探讨了对财政政策的一些新的思考。我们认为，近几年财政政策“韬光养晦”的特征越发明显；但无论政策力度或强或弱，最终目标仍要是完成增长任务；为此政策需要在结构上下功夫；落实到政府投资上，精选更有弹性、更有空间的基建领域和地区，相比于一如既往的刺激手段，可能更具性价比。
基于上述假设，本文聚焦基建投资，结合2022年基建项目的结构性特征，对2023年的基建投资作出一些预判。
首先，本文从“基建项目数量”、“基建项目对应的专项债资金规模”、以及“单位项目对应的资金规模”这三个维度对2022年基建项目的类别结构和区域结构进行分析。主要结论为：
1、在项目类别上，市政和产业园区基础设施、医疗卫生、农林水利是政策最为重点支持的方向，此外棚户区改造、城镇老旧小区改造以及文化旅游也比较支持；相比之下，目前项目较少、专项债资金规模偏低的基建领域是，交通、农业农村、保障性租赁住房、保障性安居工程、新能源、储气设备、土地储备、扶贫等领域。
2、在区域分化上，河北、河南、山东、广东和四川无论是项目数量还是专项债规模都名列前茅，这些地区是重点发展基建投资的省份；而青海、大连、西藏、宁夏四省目前基建项目和专项债资金都较少。
参考2022年情况，本文对2023年的基建项目进行了一些预测。
1、在项目类别上，结合财政部1月30日新闻发布会上的表态，我们认为2023年政策强化扶持的项目范围，将较2022年有所扩大，如城镇污水垃圾处理、职业教育、冷链物流设施、其他交通基础设施、其他民生服务、乡村振兴以及城市停车场等领域，也可能成为今年政策强化扶持的方向。
2、在区域分化上，根据目前已经公布的2023年初数据，广东省、河南省和四川省的基建投资项目依然较为充沛，但山东省和河北省显得有些乏力。反而是去年表现不算最亮眼的浙江省，今年初以来的基建项目数量较多，不排除江浙沪等地也有此变化的可能性。
从财政政策角度来讲，如果核心诉求是完成增长任务，那么精选更有弹性更有空间的基建领域和地区，相比于一如既往的刺激手段，可能更具性价比。总量是一方面，结构上的此起彼伏也值得关注。与其说财政政策的力度可能会因经济的回暖和债务压力的显性化而出现调整，不如说财政政策会在各领域的分配、各地区间的调配上有所安排。
风险提示：经济修复不及预期、财政政策不及预期。
报告内容
我们在近期报告《重新理解今年的财政政策》中，探讨了对财政政策的一些新的思考。我们的主要观点是：
1、近几年财政政策“韬光养晦”的特征越发明显，当然这是长期可持续的生存之道；
2、但无论政策力度或强或弱，最终目标仍然是要完成增长任务；
3、为完成增长任务，在结构上下功夫可能是必要的；
4、落实到政府投资上，精选更有弹性、更有空间的基建领域和地区，相比于一如既往的刺激手段，可能是更加具有性价比的选择。
基于上述假设，本文聚焦基建投资，结合2022年基建项目的结构性特征，对2023年的基建投资作出一些预判。
2022 年，基建项目的类别与区域特征
首先，根据企业预警通的基建项目统计数据，我们将基建项目分为如下类别，共十个大类（不算其他）42个细类。
本文从三个维度对2022年基建项目的类别结构和区域结构进行分析，这三个维度分别为：基建项目数量、基建项目对应的专项债资金规模、以及单位项目对应的资金规模。
(一)、维度一：基建项目数量
首先从项目数量来看：2022年市政和产业园区基础设施、医疗卫生、农林水利位列前三甲，分别规划项目7449件、4098件、3025件；此外棚户区改造、城镇老旧小区改造以及文化旅游的项目数量也均在千件以上。相比之下，2022年交通、土地储备、扶贫、储气设备、保障性安居工程以及新能源的项目数量仅为个位数。
地区间的差异也很显著。2022年河南省以2492个项目遥遥领先，山东、四川、河北和广东的项目数量也均在2000个以上。而基建项目比较少的地区，如青海、大连、北京、西藏、宁夏、厦门等，均不足百件——或是这些区域的特殊性使然，不宜大兴土木；或是确实没有什么项目可以开展的。
从河南、山东、四川、河北和广东这五个地区的项目结构来看，市政和产业园区基础设施的项目数量均位列榜首；此外医疗卫生、农林水利、城镇老旧小区改造以及棚户区改造也都是重点支持的领域。
下表展示了2022年全国各省市及计划单列市的基建项目数量汇总情况，底色越红代表项目数量越多。
(二)、维度二：基建项目对应的专项债资金规模
事实上，基建项目的资金来源并不仅仅是专项债这一项，并且专项债资金也并非百分之百投向基建项目。但是，这并不妨碍我们通过分析基建项目对应的专项债规模，来了解各地区的基建投向结构特征。
从项目对应的专项债规模来看：市政和产业园区基础设施占比超过30%，其次棚户区改造占比为11.56%，此外医疗卫生、农林水利额占比也在5%以上。相比之下，交通、农业农村、保障性租赁住房、保障性安居工程、扶贫、社会事业、土地储备、储气设备和新能源等项目领域的专项债规模的占比均不到0.1%。
从区域来看，广东省各基建项目的专项债资金合计高达3702亿元，遥遥领先；山东、河南、四川和河北也在2000亿元以上；而大连、青海、西藏、宁夏等省市依然垫底。
下表展示了2022年全国各省市及计划单列市的基建项目对应专项债资金的汇总情况，底色越红代表项目数量越多。
(三)、维度三：单位项目对应的专项债资金规模
最后，从单位项目对应的专项债资金规模来看，轨道交通、铁路、政府收费公路、交通名列前茅，其单件项目的专项债资金规模明显高于其他类别；而养老、扶贫、托幼、教育以及保障性安居工程等民生领域的项目，平均专项债规模较低。
此外从区域来看，虽然前文提到北京和厦门的基建项目数量少，但是这两个地区，每件项目的平均专项债资金规模却远高于其他区域。
(四)、几点结论
因此，根据前文对2022年的基建项目结构的分析，我们可以得到以下几点结论：
1、在项目类别上，市政和产业园区基础设施、医疗卫生、农林水利是政策最为重点支持的方向，此外棚户区改造、城镇老旧小区改造以及文化旅游也比较支持；
2、相比之下，目前项目较少、专项债资金规模偏低的基建领域是，交通、农业农村、保障性租赁住房、保障性安居工程、新能源、储气设备、土地储备、扶贫等领域；
3、在区域分化上，河北、河南、山东、广东和四川无论是项目数量还是专项债规模都名列前茅，因此我们可以认为，这些地区是重点发展基建投资的省份，其共性是，一方面是人口多、经济体量庞大，另一方面是确实“有事可做”；
4、而青海、大连、西藏、宁夏四省目前基建项目和专项债资金都较少，北京、厦门属于项目少但专项债资金并不算少，因此平均每件项目的专项债资金规模，远高于其他地区。
2023 年，基建投资可能有哪些结构性变化？
在对2022年基建项目的结构特征进行分析之后，我们进而对2023年进行一些预测。
首先，财政部在今年1月30日的新闻发布会上，明确表示“2023年要适当扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围”，或许指向了重点支持领域的扩容。因此，除了2022年重点支持的市政和产业园区基础设施、医疗卫生、农林水利，以及次重点支持的棚户区改造、城镇老旧小区改造以及文化旅游等领域之外，如城镇污水垃圾处理、职业教育、冷链物流设施、其他交通基础设施、其他民生服务、乡村振兴以及城市停车场等领域，也可能成为今年政策强化扶持的方向。
其次，根据目前已经公布的2023年初数据，广东省、河南省和四川省的基建投资项目依然较为充沛，但山东省和河北省显得有些乏力。反而是去年表现不算最亮眼的浙江省，今年初以来的基建项目数量较多。由于有些省市还没有披露项目情况，所以我们暂且无从得知是否江浙沪都是如此，但是这种可能性不低。
下表展示了2023年至今全，国各省市及计划单列市的基建项目、以及对应专项债资金的汇总情况，底色越红代表项目数量越多。
从基建项目的变化中，看财政政策的转变
回到开头的第四点推论，“政府投资上，精选更有弹性、更有空间的基建领域和地区”。我们认为，如果政策的核心诉求是完成增长任务，那么精选更有弹性更有空间的基建领域和地区，相比于一如既往的刺激手段，可能是更加具有性价比的选择。
风险提示
经济修复不及预期、财政政策不及预期。
本文节选自东北证券研究所已于2023年2月26日发布《基建项目的结构特征|东北固收专题报告》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。
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