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近期政策层面格外向山东倾斜，并给予支持，受到市场高度关注。

一、市场的关注点为山东地区的风险

山东并不是第一个，也不会最后一个，至少目前看上一次受到如此关注的地区，已经出现了让市场很无奈的事情，即贵州。总的来说，137号文和11号文均提及了山东地区的债务风险问题，前者指出的是地方政府债务风险，后者则呈现的是山东金融领域的风险。

（一）财政部发布的137号文明确提出“指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平”，这意味着山东部分地区的债务风险已经引起了中央层面的关注。

（二）和137号文不同的是，11号文更关注山东地区的金融风险、资产质量以及大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域的风险。从这个角度看，11号文虽然是支持性文件，但却在有意无意间揭了山东的短。具体看，

1、密切关注大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域风险，跟踪监测重点区域、重点企业风险态势，动态分析可能存在的风险触点，及时防控和化解风险，防止风险交叉、蔓延。

2、指导山东地方中小银行保险机构及时向地方党委政府报告真实风险状况……支持开展山东中小法人银行风险资产清收处置攻坚行动……深化农村商业银行改革试点方案贯彻落实，加快推进城商行改革化险和高质量发展，稳步实施村镇银行等中小机构并购重组计划，持续引导信托公司、资产管理公司、财务公司等非银机构回归本源主业。

3、鼓励全国性银行向山东倾斜不良资产处置政策资源……指导银行机构完善大型企业债务融资监测预警机制，提前制定接续融资和债务重组预案，积极配合地方推进重点企业风险化解及遗留问题解决，确保重点企业风险和担保圈风险一体化处置。

4、积极配合化解地方政府债务风险。

二、背后的可能政策深意：给山东争取一些时间

通过对比137号文和11号文来看，我们具有以下几点推测：

（一）18号文、137号文以及11号文应该是山东省政府积极争取的结果，其目的是希望能够给山东多一些时间、多一些支持，为其债务风险化解和转型创造空间、倾斜资源。

（二）作为统领文件的18号文并没有提及风险问题，而137号以及11号文直指山东地区的风险说明财政部与银保监会对山东地区的风险问题有深刻认知，毕竟财政部掌握着财政部与银保监会几乎掌握着山东地区风险较准确和全面的信息。

当然，这也说明山东地区所面临的风险问题已是山东新旧动能转换的主要障碍，且这大概也是山东迫切需要进行动能转换的大背景。

（三）财政部与银保监会的发文表明目前金融体系基于自身判断及市场感知对山东地区的支持可能已出现了一定动摇，使得山东获得的金融资源可能出现减少，为此通过两个部门的发文来推动金融资源继续支持山东地区。

（四）11号文的发文对象为山东地区的金融机构及政策性银行、全国性银行，比较具体，意味着政策层面希望山东地区在推动新旧动能转换过程中，金融资源对其有稳定支撑。

三、山东地区所面临的风险问题浅析

（一）金融风险不容忽视，银行业不良率可能存在明显低估

11号文指出山东地区的银行要报告真实风险情况以及向山东倾斜不良资产处置政策资源，这表明山东银行业披露的不良率可能存在严重低估，意味着山东金融体系的潜在风险可能已经非常大，靠自身力量无法化解，需要政策资源给予特别照顾。

1、地方性银行通常植根于本土经济，目前体量已经超过7万亿的山东银行业整体实力较弱，资产质量偏差，不良贷款率与拨备覆盖率均处于行业中下水平，且部分地方性银行存在较大风险隐患，反映出山东省的经济质量并不高，存在较大风险隐患。

2、上表中呈现的是山东地区体量比较靠前的几家银行，山东地区还有些其它银行隐藏着更大风险。例如，2021年山东省发行的100亿元专项债用于补充资本的几家中小银行资产质量便不理想，主要包括泰安银行、临商银行、德州银行、临邑农商行、临清农商行、润昌农商行、滨州农商行、惠民农商行、阳信农商行、无棣农商行、博兴农商行和邹平农商行。

（二）地方债务风险压力已显现

山东地区的地方政府债务压力已经开始显现。

1、数据上看，山东省的经济体量位居全国第3（低于广东与江苏），但其2022年财政自给率仅位居全国第9（即财政自给率为58.56%），表明山东省的财政压力并不小。

2、不过，如果单从表面上的城投债务来看，山东并非全国最严重的地区，按理说不应被如此关注，如目前山东省城投平台有息债务余额和城投债券余额分别为30229亿元和11717亿元，分别位居全国第四（低于江苏、浙江与四川）和全国第3（低于江苏与浙江）。

3、市场之所以如此关注山东地区的政府债务风险，我们理解这其中可能有五个原因：（1）山东城投平台的有息债务存在明显低估，担保类隐性债务占比较高；（2）山东地区的财政收入以及城投平台的真实财务实力可能存在水分，无法支撑债务；（3）山东地区的城投债务存在明显区域分布不平衡问题，部分地区的债务风险远远超过山东全域水平；（4）目前已经有潍坊、济宁等地区城投平台的非标出现逾期，且部分地区的债务已经难以接续，同时2022年烟台方舱债事件也让“山东只做青济烟”的信仰出现了动摇；（5）山东地区低评级的地域利差要明显高于高评级，市场对山东城投平台的选择明显在向高评级集中。

（三）山东地区的“担保圈”问题有历史渊源，且目前问题可能依然很突出

1、11号文提出要密切关注山东地区的大企业担保圈、产能过剩行业、企业债券违约、交叉性金融业务及非法集资等领域风险，可以看出大企业担保圈领域的风险被放在了首要位置。实际上，“担保圈”问题在山东颇有渊源，且存在多年、多次出现风险事件，目前问题可能依然比较突出。

2、具体看，2013年12月，位于滨州邹平的山东长星集团因60多亿元贷款无法偿还而导致10余家企业陷入担保危机；2014年6月，位于潍坊青州的山东蓝天重工集团资金链断裂、董事长跑路事件引发多家企业陷入担保危机；2017-2018年期间，滨州、淄博、济宁、东营等地区亦纷纷暴露企业联保危机、陷入“担保圈”风险，如当时的东营天信集团、邹平齐星集团、临沂江泉集团以及山东胜通集团、山东东辰集团、山东万达与垦利石化等。

3、山东地区“担保圈”问题主要存在民营企业中，即为获得融资而不得不通过“联保互保”的形式进行抱团取暖。从过去的系列风险事件来看，山东“担保圈”问题主要存在于化工、建材、纺织和机械制造等产能过剩行业，并逐步向其它领域蔓延。

为解决“担保圈”的问题，山东省政府于2019年2月成立了山东省投融资担保集团。

4、对于11号文提及的企业债券违约问题，山东地区目前有48只债券违约，涉及16家发行主体，且均为民营企业，其中有部分违约企业也是和上面提及的“担保圈”风险有关。具体看，这16家违约主体分别为东辰控股集团、华盛江泉集团、金乡县华光食品进出口、莱芜信通印刷设备、山东大海集团、山东嘉寓润峰新能源、山东金茂纺织化工集团、山东玖龙海洋产业股份、山东岚桥集团、山东如意科技集团、山东三星集团、山东胜通集团、山东玉皇化工、西王集团、阳谷祥光铜业以及中融新大集团。

四、留给山东的时间不多了

山东频繁爆发的“担保圈”危机以及民企债务违约风险让市场对山东地区的民营企业唯恐不及，特别是一些产能过剩领域的企业。与此同时，山东部分地区的政府债务风险及城投平台分化也让市场对山东的信仰较以前打了折扣，甚至部分地区的信仰已经被打破。这意味着，如果山东自身不努力，则山东地区的诸多潜在风险所带来的信用收缩冲击将难以承受。

从中国区域债务及信用环境来看，山东无疑是中国北方的底线，政策层面是希望山东能够尽可能长地守住这个底线，避免被市场抛弃，否则以山东的体量来论，影响是不可控的。

当前，18号文、137号文以及11号文均为山东新旧动能转换在政策层面给予了支持。不过，新旧动能转换说起来容易做起来难。在这个过程中，山东地区大概是希望能够通过三份政策文件的引导，让市场在提高对其容忍度的同时，继续在金融资源倾斜等方面给予支持，为其经济转型争取些时间。

最后，唯有祝好……希望山东守住底线，不要像遵义一样，被掀开底裤。

（完）