作者莫开伟系中国知名财经作家 中国地方金融研究院研究员

国务院在近年力推户籍、土地、社保等一揽子改革来破除农民工市民化政策障碍的基础上，2016年8月又出台重磅文件，即印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》（简称《通知》），准备构建财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，实现“人钱挂钩”，破解农民工市民化的资金难题，让农业转移人口享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利。

国务院这项政策制度是在全面考虑2亿农民切身利益、让2亿农民成为真正市民及打破中国“半城镇化”障碍而出台的，但这只是表面上的意义；国务院真正用意是想让2亿农民融入城市，加快中国城镇化步伐，以城镇化带动中国房地产及其他上下游相关产业发展，开发出巨大消费需求空间，让其成中国经济走出低谷的突破口和“承载器”。可以说，国务院出台这项政策富有胆略和智慧，必将对中国经济社会产生重大而深远的影响。

具体说，“人钱挂钩”能起到四方面现实作用：其一，它能为流入城市的农民提供基本公共服务奠定强大的物质基础，使流入地政府有能力解决农民养老、医疗、教育等系列问题，不会因为投入不足而长期对流入城市农民的切身利益漠不关心。众所周知，农业转移人口市民化等相关改革绕不开资金。据中国社科院2013发布的《城市蓝皮书》，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。由于流入地财政压力或困难，致使当前2亿多进城务工人员和其他常住人口无法享受与当地城市居民同等的公共服务和市民权利。而此次国务院《通知》剑指这一弊端，从保障教育权利、创新城乡基本医疗、统筹城乡社保、加大就业、减免进城农民子女学杂费、推行普惠学前教育等方面进行了改革，优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，使农业转移人口平等享受与当地户籍人口同等的义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务，无疑为2亿农民成为市民平铺了道路。

尤其中央和省级财政要通过建立农业转移人口市民化奖励机制，并要求县级财政部门将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务，能极大地消除流入地政府各项财政压力，使他们乐于接受农民并有能力解决基本公共服务短缺问题，有力推动当地政府积极想办法解决农民进入城市的一切困难。

其二，对中西部均衡性转移支付不会因为农民流出而减少，也会消除中西部地方政府后顾之忧，大力支持农民向东部及本在城市转移，对加快农民市民化及加速中国城镇化早期到来，将起到“催化剂”或“孵化器”作用。此次《通知》规定，对享受均衡性转移支付的中西部财政困难地区，中央财政仍以户籍人口而不以常住人口为基础进行测算分配，并充分考虑各地区向居住证持有人提供基本公共服务的支出需求。同时随着转移支付规模的增加，中西部财政困难地区的转移支付规模也将保持平稳增长。无疑可在消除农民市民化地区之间矛盾的同时，更能加强东部与中西部地区的沟通与协作，统筹解决农民市民化问题，加快农民市民化进程。

其三，它尊重农民自愿选择，不致激化农民市民化中的矛盾，同时承诺农民工市民化之后可不放弃农村各项权益，更消除了农民对市民化的各种担忧，使农民均沾城市基本公共服务与农村权益，成为特殊的“双栖”公民。此次《通知》针对农民越来越看重附着在户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权等，以及很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍等问题，规定加快推进农业转移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要进城落户农民放弃在农村的相关权益；必须充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，农民将充分享受政策“红利”，成为最抢眼球的中国公民。

其四，它能让流入城市的农民享受到与城市居民相同的基本公共服务，使进城农民不再受到身份歧视，从内心深处融入城市生活，找到完美的归宿感，可有效消除内心各种担忧和恐惧，焕发出劳动热情，力争做城市的主人，为构建城市美好和谐社会做出应有贡献。

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