2023年3月以来，美国中小银行业倒闭事件乍起，至今仍然余波未平。此次风波直接起因于美国持续大幅的加息，从而引发金融体系流动性紧缩和金融资产价值重估风险，最终对中小银行体系资产负债表产生巨大冲击。但笔者认为，中小银行倒闭风波更是监管理念偏差形成的风险累积，是美国金融监管政策决策失衡的必然结果。
成本与收益决策失衡
美国金融监管政策的制定主要围绕监管成本与收益权衡而展开。监管成本包括制定、监督和执行规则在内的各项监管成本。如何通过建立合理的监管负担，在实现金融稳定的同时保持经济增长，成为美国金融监管当局政策制定的优先事项和关键内容。然而，由于过度追求最优“性价比”，美国在监管成本与收益的决策过程中存在失衡。
美国金融监管的主要分类标准是资产规模。美国依照“量身定制”原则，对不同资产规模的银行施以不同的加强监管要求（EPR）。据此，超过2500亿美元资产规模的大型银行被定义为系统重要性金融机构，需要实施严格的监管要求；而资产规模较小的中小银行监管除需要满足最低资本充足率、杠杆率等要求以外，仅要求设立风险委员会和首席风险官。这主要是因为规模的分类指标更具经济性，规模经济效应也是重要的考虑因素。有关研究已初步证实，金融监管中存在规模经济，对大型银行实施额外监管所增加的监管成本要小于银行规模扩大的幅度。
然而，金融监管标准应建立在对资产规模、活动情况、复杂性、关联性等多个因素的综合考虑与分析基础之上，仅将资产规模作为监管分类的主要标准显然有失偏颇。一方面，除资产规模以外，银行实现资产的经营活动过程同样重要。总资产规模标准既无法提供银行资产类型信息，也无法说明银行如何筹资实现积累资产，进而可能导致银行遭受不恰当监管；而经营行为相近的中小银行同时陷入财务困境，同样可能引发系统性风险。另一方面，一味追求最小成本和投入获得最大的监管收益，不利于监管有效性实现。监管收益往往很难量化衡量，可能会出现降低监管标准以实现最小监管成本的“监管竞次”现象，这种对短期监管效率的追求缺乏长期战略性考虑。当外部的货币政策出现转向，监管决策失衡便完全暴露，从而显著加大系统性风险。
发展与安全决策失衡
美国在处理有关创新、竞争以及公平等发展要素与风险的关系方面同样有所失衡，从而进一步扩大了潜在的风险累积。
在创新与风险权衡方面，美国一贯坚持“创新优先”原则。创新在美国经济增长中发挥着重要驱动作用，美国政府和市场资金历来重视对科技创新提供资金支持。国际金融危机之后，美国鼓励市场资金对创新活动的支持。除直接融资以外，美国创新企业需要通过风险资本筹集创业启动资金，这些资金支持普遍不具备长期性和稳定性，对利率也有着极高的敏感度。因此，为这些科创企业提供金融服务的中小银行也面临较大的经营风险。硅谷银行和签名银行的倒闭，与科创企业遭受加息冲击密切相关，也是美国对创新相关的风险管控不足的结果。
在竞争与风险权衡方面，美国过于强调竞争，造成中小银行风险累积。一方面，美国中小银行面临过度竞争的压力。在宏观层面，美国金融监管当局不断放松银行规模限制，并不断提高系统重要性机构监管的资产规模阈值，给予区域性中小银行宽松的监管环境，支持它们通过竞争并购跻身于更大规模银行之列。在微观层面，长期的低利率环境挤压着中小银行的利润空间，现有大型银行和新进入的非银行机构贷款竞争加剧，侵蚀了资产负债表业务。另一方面，银行竞争与风险可能存在正相关关系。“集中化—脆弱性”观点的支持者认为，银行竞争和集中化导致银行“过于重要而不能倒闭”，从而加大了政府隐形担保，加剧了银行体系脆弱性。正是美国在鼓励竞争的同时放松对风险的管控，才导致硅谷银行等中小银行在规模不断扩大的过程中，出现了资产负债期限错配风险，并进一步引发整个中小银行流动性风险。
在公平与风险权衡方面，美国对少数大型金融机构采取加强的监管要求，旨在维护银行业公平竞争的局面。国际金融危机后，中小银行倒闭数量一度增加，对于中小银行的监管放松或豁免，旨在维护其合规成本的公平性。大银行利用竞争优势和建立强大的游说团体，通过监管俘获获得监管规则的优势地位，而适用于所有银行的监管规则意味着较小的银行也需要付出合规努力。然而，美国银行倒闭事件说明，中小银行的风险分散能力更差。中小银行进行多样化经营的机会较少，这种较低的分散化程度可能导致更高的收益波动性和金融风险。
市场纪律与政府救助决策失衡
美国金融监管当局曾强调，加强市场纪律、消除政府隐性补贴与大银行融资成本较低的关联。但在实际操作中，美国未能充分明确市场纪律和政府救助的边界。救助态度不明不利于市场预期的确立和避险情绪的疏解，也不利于市场纪律的形成。
美国金融监管强调市场纪律。首先，在系统重要性机构的多元化处置框架中，美国只有处置机制而没有欧盟的恢复机制。其次，对于外部监管宽松的中型银行，监管当局要求成立内部风险委员会，通过自身内部风险控制机制防范风险。最后，监管政策明确了逐级自动加强审慎监管和个性检查要求的资产规模阈值，降低认为“太大而不能倒”的市场预期。
但实际上，美联储有关政府救助的关键性规定并不明确。一方面，美联储的自由裁量权被不断压制。美国在国际金融危机中使用的非常规流动性救助手段，进一步破坏了市场纪律的约束，随后《多德—弗兰克法案》对美联储的自由裁量权作出了一定的限制。另一方面，美联储存在绕过国会并更多使用救助工具的激励。国际金融危机的救助行动为美联储带来了超过300亿美元的利润，而更多的救助工具也有助于弥补无法预见风险的不足。美联储建立了对各类存贷机构提供流动性贷款的创新性银行定期融资计划（BTFP），如果未来不出现利润损失，就可以弥补未能事先察觉银行体系风险的失职。
就美国财政部而言，无法明确关于存款保险限额的承诺。目前最大的问题在于，如何化解存款保险限额对中小银行的流动性风险。在此次事件中，美国财政部不断修改关于为破产银行提供存款保险的承诺。一方面，存款保险限额问题可能触发流动性风险，需要财政部更多的担保行动；另一方面，对所有存款实施无限额保护，意味着存款人和银行的道德风险问题以及对相关9万亿美元存款实施保险的巨大资金负担。
综上所述，尽管美国在权衡成本与收益、发展与安全以及市场纪律与政府救助的关系方面具有合理性，但存在对风险考量不足而导致监管失衡的问题，这是美国此次中小银行倒闭并持续出现余波的内在原因。目前，美国大银行体系也出现存款持续流出的情况，国际货币基金组织表示随着金融环境收紧，非银行金融机构的脆弱性也在逐步显现。如果美国金融监管当局不加以修正，其金融体系仍然会出现其他风险与波动，假以外部因素的催化，可能出现风险累积并引发系统性风险。因此，我国应密切关注事态发展，做好相关风险外溢的应对准备。
（作者单位：中国社会科学院金融研究所）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
作者：汤柳