根据《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号），“地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。”“地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。”

（一）政策鼓励支持，使用范围扩大

根据国家发改委发布《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》要求，2023年支持领域在原有的九大领域基础上扩大了范围，增加了新能源（并入原能源领域）、新基建，投向领域由原有的九大领域扩大到十大领域，其他领域也不同程度增加了有关内容。

（二）不计入财政赤字，预算管理更为灵活

专项债的偿还通过对应的政府性基金收入或专项收入进行，纳入政府性基金预算管理，不计入中央政府财政赤字，在调节财政政策方面较一般债券更为灵活。同时有效缓解地方政府资金压力，助力积极财政政策的施行。

（三）融资成本相对低

2022年1-5月全国专项债平均发行利率3.14%，较银行贷款与政府融资平台等融资途径具有明显成本优势。

（四）资金使用效率高

专项债要求项目收益与融资自求平衡，专款专用，且当年要形成实物工作量，能够保障重点领域公益性项目合理融资需求，提高资金使用效率。

（一）项目储备

各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料。

（二）提报需求

依托国家重大项目库和政府专项债券项目库开展，及时纳入符合条件的项目，确保关键信息准确无误。

（三）项目筛选

逐级由发改、财政部门审核。项目须满足条件：优先安排在建项目，新建项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等，基本具备施工条件；满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息；项目资本金比例符合国家固定资产投资项目资本金比例要求；项目融资不存在违规增加地方政府隐性债务的情况。

（四）项目发行

项目筛选完成后，报经人大审议批准后安排政府债券额度。引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料。按照信息公开有关规定，在中国债券信息网公开项目相关资料，根据发行窗口时期，由省级统一安排发行。 

（一）挖掘潜力，盘活存量资产

2022年7月1日，国家发展改革委办公厅发布《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》，文件提出“推动落实盘活条件，促进项目尽快落地。对项目前期工作手续不齐全的项目，推动有关方面按规定补办相关手续，……，对整体收益水平较低的项目，指导开展资产重组，通过将准公益性、经营性项目打包等方式，提升资产吸引力”。

在专项债券强调公益性、基础设施与公共服务领域市场化不足的情况下，通过扩大项目投资范围，将存量经营性项目以改扩建等方式与周边配套基础设施项目打包并有机结合，利用存量资产潜在价值的充分挖掘，弥补公益性配套基础设施项目的现金流收入，从而满足项目整体符合专项债券风险管理要求，融资收益实现平衡，并达到扩大有效投资、提高资金使用效益目的。

（二）区域统筹，开展超前谋划

鉴于专项债券“自下而上申请、自上而下分配”要求，对全区范围内政府投资计划项目统筹谋划、分类打包、整体申报，确保项目谋划精准性、有效性和资金使用灵活性。具体谋划思路如下：

1.充分梳理政府投资项目计划，合理预估分年度资金需求。梳理未来三年政府投资计划项目清单，将同领域、同性质的强关联性项目分类研究、组合实施，并合理预估分年度资金需求。其中，当年投资项目计划作为专项债申报项目的重要组成部分，可以保障资金下发后的支出进度。

2.肥瘦搭配，以有收益项目带动无收益项目。加强项目资源开发整合，通过“肥瘦搭配”，将投向领域相似的有收益和没有收益的相关项目组合实施，充分挖掘收益来源，确保项目整体具备收益性和可融资性，带动无收益的公益性项目落地实施。

3.适度包装，以成熟项目搭配不成熟项目。对准备不成熟、确需申报的项目，考虑与成熟项目打包申报，扩大项目投资规模。一方面，提高债券资金下达后支出的灵活性，当年资金可确保优先用于成熟项目，另一方面以大项目争取银行配套融资支持，拓宽项目现有融资渠道，扩大有效投资。

4.优化现有项目谋划方案。如浙江省某县储备项目“xx工业园区市政配套及周边环境整治”，项目总投资1.9亿元，拟以“市政和产业园基础设施”领域申报债券资金9000万元。从浙江省2022年已发行产业园基础设施领域专项债券项目来看，2022年专项债券申报资金普遍为2-6亿元。该项目建设规模较小，不利于周边无收益的公益性建设项目资金筹划。因此，可考虑结合周边存量产业园项目，将片区内配套基础设施统筹纳入，做大项目规模，并以产业园收入（厂房出租为主）实现项目整体资金平衡要求，充分争取债券资金保障项目建设。

（三）引入第三方咨询机构

新增专项债券需求申报工作时间紧、任务重、政策性强、涉及单位多，建议由第三方咨询机构指导谋划包装，紧紧围绕重点支持领域，全面梳理项目情况和资金需求，谋划阶段充分考虑项目的收益性、可融资性、可行性和可操作性，精准包装一批高质量项目，做实做细项目谋划申报，用好用实专项债券资金，推动重大项目落地和高质量发展。