摘要
■截至2023/2/24，全国333个地级市（州）中共192个披露了2022年预算执行报告，结合我们此前对政府工作报告的梳理（《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展》），本文对全国地级市化债进展、化债措施、债务管理进行全面剖析。
■一、45个地级市提及完成化债任务。分布在江苏、四川、内蒙古、陕西、湖南等省份。其中江苏是提及完成化债任务最多的省份，共10个地级市，其次是四川（7个），资源型省份内蒙古和陕西化债也较为积极。有23个地级市明确表示超额完成化债任务，分布在江苏、陕西、四川等省份。
■二、32个地级市披露化债规模。分布在内蒙古、贵州、辽宁、吉林、河北等省份。煤价上涨带来区域财力改善的背景下，内蒙古化债规模遥遥领先，3个披露数据的地市2022年隐债化解规模均在百亿左右，贵州和辽宁部分地级市披露化债规模也较高。
■六、3类债务管理措施多管齐下。①事前：通过扩大债务管控范围、限制债务规模、限制融资成本、限制债务结构、管控平台数量等，防患于未然。以江苏较为典型，多数地级市在隐债之外，强调“经营性债务”管控，提出债务规模、债务率、债务成本、债务结构、平台数量管控目标。②事中：通过债务监管组织（如债管办）、债务监测系统（财政部、纪委、国资委、企业债务管控系统）、制定还款计划（如631偿债机制）等管控债务风险。③事后：若债务出现兑付困难，通过应急资金池、信用保障基金等避免偿债风险。如怀化设立6亿元应急资金池，许昌设立偿债资金池。
（1）隐债化解“迎难”推进。2022年，受疫情、房地产下行、留抵退税等影响，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条并未停滞。
（2）债务管理“各显神通”。多数地级市在预算执行报告中都着重强调了“不发生系统性风险”的底线，在此背景下地方形成了丰富的债务管理“工具箱”。
（3）“遏增化存”原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍着重强调了“遏增化存”基本原则，后续城投融资监管政策若出现边际松绑或也存在一定边界。
（4）三条投资线索。①关注债务管理措施较具系统性的省份，如江苏、湖南等。②关注化债试点的扩容。从预算执行报告看，贵州、四川、吉林、陕西、浙江等部分地级市提及化债试点相关内容。关注无隐债试点在“好区域”的推广和化债试点在“尾部区域”的扩围。③关注有资产注入或评级提升计划的主体。
■风险提示：城投监管政策超预期、信用风险超预期等。
正文
截至2023/2/24，全国333个地级市（州）中共192个披露了2022年预算执行报告，在隐债化解、债务风险防范等方面释放了十分丰富的信息。结合此前我们对地级市政府工作报告的梳理（《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务专题（八）》），本文对全国地级市的化债进展、化债措施、债务管理进行全面剖析。
145个地级市提及完成化债任务
45个地级市在预算执行报告或政府工作报告中提及完成年度化债任务，主要分布在江苏、四川、内蒙古、陕西、湖南等省份。其中，江苏是提及完成化债任务最多的省份，包括南通、常州、盐城、泰州、南京、无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江共10个地级市，其次是四川，7个地级市提及完成化债任务。资源型省份内蒙古和陕西化债也较为积极，分别有5个、4个地级市提及完成年度化债任务。值得注意的是，23个地级市明确表示超额完成化债任务，主要分布在江苏、陕西、四川等省份。其中，除江苏外，陕西是提及超额完成化债任务最多的省份，包括榆林、渭南、安康和铜川。（注: 仅根据预算执行报告或政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成)
232个地级市披露化债规模
32个地级市在预算执行报告中披露了隐债化解规模，主要分布在内蒙古、贵州、辽宁、吉林、河北等省份。
煤价上涨带来区域财力改善的背景下，内蒙古化债规模遥遥领先，3个披露数据的地级市2022年隐债化解规模均在百亿左右。其中，鄂尔多斯全市化解政府隐性债务203.2亿元，呼和浩特全年化解隐性债务144.88亿元，通辽全年预计化解债务85.03亿元。此外，贵州和辽宁披露化债规模也较高，贵州黔南州2022年预计完成隐性债务化解54.87亿元，辽宁辽阳、营口、朝阳、阜新分别化解存量隐性债务19.66亿元、14.9亿元、12亿元、1.9亿元。
322个地级市披露债务率颜色
22个地级市披露债务率颜色。其中，7个地级市债务率颜色涉及“降档”，包括镇江（脱红）、淮南（市本级脱红）、马鞍山（脱红）、鄂尔多斯（伊金霍洛旗、康巴什区脱红）、乌海（市本级、海南区脱红）、黔西南州（贞丰县脱红）、绥化（市本级橙转黄）；10个地级市债务率颜色维持在“绿色”区间，分别为苏州、无锡、徐州、甘孜州、黄冈、中卫（沙坡头区、海原县）、凉山州、朝阳、黔西南州（州本级）、拉萨；4个地级市债务率颜色维持在“黄色”区间，分别为盐城、新余、安康、聊城；2个地级市债务率颜色维持在“橙色”区间，分别为黔南州和黔西南州（均为全州口径）。
415个地级市涉及“隐债清零”
15个地级市的预算执行报告或政府工作报告涉及 “隐债清零”相关内容，主要分布在广东、湖南、湖北、内蒙古、江苏、陕西、浙江等省份。
目前全国“隐债清零”工作有三大特点。（1）三个“全域无债试点”省市基本完成清零。广东和北京分别于2022年1月、2023年1月“官宣”清零，上海根据各区的信息披露，或在2022年5月前后完成清零。（2）非试点省市“散点”推进。目前有湖南（部分区）、湖北（村级）、内蒙古（部分旗区）、江苏（部分县区）、青海（部分州）等省份的部分区域涉及“隐债清零”。（3）以“自下而上”推进为主。非试点省市“隐债清零”从债务存量较小的村级或区县切入居多，如湖北较多地级市涉及村级债务清零，湖南、江苏、内蒙古等清零主要涉及个别区县。除北上广外，“自上而下”的推进并配合中央政策资金支持目前尚未进一步推开，2023年可密切关注相关政策动向。例如，温州在预算执行报告中提出，“紧盯局域隐性债务清零试点动向，提前做好工作预案”。
56大化债措施齐头并进
50余个地级市在预算执行报告中披露了化债措施，基本围绕财政部化债“六大招”展开。
（1）统筹资金资产资源。统筹“三资”是最常见的化债手段，如漯河提出“安排防范重大风险经费62635万元，支持有序化解政府隐性债务和政府债务还本付息”；黄山提出“千方百计加快土地出让，统筹做好资金调入及存量盘活，全力防范财政风险”；巴中提出“创新运用资产资源化债方式，持续清理具有市场潜力非经营性国有资产，统筹城市建设中陆续形成各类准经营性资产”；乌海提出化债方式包括“盘活存量资金、化债贴息资金、处置闲置资产、企业自有资金”等。
（2）借新还旧&展期。展期也是较为常见的化债手段，贵州、内蒙古、吉林等省份提及较多。例如黔南州提出“通过展期、降息、债务重组等手段依法依规化解债务风险。今年（2022年）以来，全州展期降息6.99亿元，债务重组9.1亿元”；毕节提出“通过引导金融机构展期、降息、重组等，有效化解刚兑债务偿还压力”；呼和浩特提出“全力推进金融债务展期延期”；乌兰察布提出“与金额机构密切合作、共同创新金融产品，推进展期、续贷和降息，缓释到期金融类债务风险”；辽源提出“开展债务降息、展期及置换工作，消减债务压力”等。
（3）转为经营性债务。少数地级市涉及“隐转企”化债，如淮北提出“采取预算安排、债务展期、合理合规转换为企业经营债务等多种方式，稳妥有序化解存量隐性债务”；兰州提出“综合运用合规转化为企业经营性债务、依法依规核减隐性债务等方式，稳妥有序化解存量隐性债务”。
（4）其他化债举措。包括争取上级资金支持、发行置换债、核减核销等。例如毕节提出“通过自身持续努力和争取省级支持确保了‘不爆雷’、‘不冒泡’”；白城提出2023年将通过“发行置换债券等多种方式，稳妥化解政府债务”；阜阳、通化、呼和浩特、乌海等提及通过依法依规“核减核销”化解隐性债务。
63类债务管理措施多管齐下
地方在预算执行报告中关于债务管理的相关表述较为丰富，有助于辅助区域债务管理能力的评判。按照债务产生的阶段，地方债务管理措施可分为事前、事中、事后三类。
（1）事前：在债务产生以前，通过扩大债务管控范围、限制债务规模、限制融资成本、限制债务结构、管控平台数量等，防患于未然。
①扩大债务管控范围方面，江苏多数地级市、安徽和湖南部分地级市在隐债之外，强调对“经营性债务”进行管控。如连云港提到“加强政府性债务管理，实施政府债务、隐性债务和融资平台公司经营性债务风险同步防范与化解”；南京提到“将平台经营性债务纳入整体债务闭环管理”；泰州提到“继续抓好融资平台公司经营性债务管控工作”；长沙提到“对区县（市）经营性债务全面核查”；黄山提到“持续加强经营性债务管理，全方位、全维度严防债务风险”。
②限制债务规模方面，江苏地级市提及较多。如常州提出“严控债务总量”；徐州提到“对融资平台公司债务规模和资产负债率实现‘双管控’”；泰州提出“严控经营性债务规模，全力压降融资综合成本”。
③限制融资成本、债务结构方面，也以江苏地级市居多，如盐城提出“严格执行融资成本控制线”；淮安提出“严控国有企业综合融资成本”；南通提出“开展债务成本‘削峰’行动，重点清退非标融资”。
④管控平台数量方面，泰州提到“推进融资平台公司清理整合，清理归并低效、无效融资平台公司超400家”；镇江提到“通过‘撤并转提’清理整合平台公司，持之以恒推动政府性债务和政府性债务率‘双降’”；永州提及“推进融资平台公司‘子孙公司’关停并转”。
（2）事中：债务产生后，通过债务监管组织（如债管办）、债务监测系统（财政部、纪委、国资委、企业债务管控系统）、制定还款计划（如631偿债机制）等管控债务风险。
①债务监管组织方面，松原提到“设立政府性债务管理领导小组和政府性债务风险事件应急领导小组”。
②债务监测系统方面，南通提到“依托财政部和省纪委两大债务监管系统，实时动态监测债务情况”；锦州提到“充分发挥‘地方政府债务管理系统’和‘财政部债务监测平台’作用，加强债务数据调度分析和动态监控”。湘潭提到，“搭建市本级债务管理系统及账户在线监控平台，完成24家银行上线投产使用”。
③制定还款计划方面，株洲提到“建立‘631’到期债务资金监测机制，动态监测企业到期债务缺口情况”；南阳提到“印发《关于落实“631”债务偿还机制工作的通知》，督促企业提前制定偿债方案和应急预案”。
（3）事后：若债务出现兑付困难，政府通过应急资金池、信用保障基金等避免偿债风险。如怀化提到“按照‘谁负债、谁偿还’‘谁使用、谁偿还’‘统一管理、规范使用’原则设立6亿元应急资金池”；许昌提到“设立偿债资金池，夯实债务偿还主体责任”。
7总结
通读192个地级市预算执行报告，有以下四个结论：
（1）隐债化解“迎难”推进。2022年，受疫情、房地产下行、留抵退税等因素影响，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条并未停滞。全国45个地级市提及完成化债任务、32个地级市披露化债规模、22个地级市披露债务率颜色、15个地级市涉及“隐债清零”，各地化债措施也基本围绕财政部“化债六大招”推进，以盘活“三资”和债务展期最为常见，部分区域还提及“争取省级资金”、“争取置换债”等方式。
（2）债务管理“各显神通”。多数地级市在预算执行报告中都着重强调了“不发生系统性风险”的底线，在此背景下地方通过各类债务管理措施防范风险，分为事前、事中和事后三类，事前（债务产生以前）扩大债务管控范围、限制债务规模、限制融资成本、限制债务结构、管控平台数量，事中(债务已产生)成立债务监管组织、建立债务监测系统、制定还款计划，事后（若出现兑付风险）运用偿债资金池、信用保障基金等化解，总体看地方债务管理“工具箱”较为丰富，部分省份如江苏对于债务管理措施的表述着墨较多。
（3）“遏增化存”原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”基本原则，部分地级市提到“打破政府兜底预期”等表述。2018年以来，隐债监管“遏增化存”的原则十分稳定，后续城投融资监管政策若出现边际放松或也存在一定边界。
（4）三条投资线索。
①关注债务管理措施较具系统性的省份。尤其是“事前”管理较为充分的区域，在债务规模、融资成本、债务结构、平台数量等方面进行严格管控，有助于规范区域融资、降低债务风险。总体而言江苏的债务管理措施较具系统性，湖南部分地级市也有相对系统的管控。
②关注化债试点的扩容。我们在2023年1月29日发布的报告《从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展》中做过提示，2023年可重点关注化债试点配合特殊再融资债的发行情况。随后贵州预算执行报告提出“通过发行政府债券置换隐性债务”。从192个地级市预算执行报告来看，贵州、四川、吉林、陕西、浙江等部分地级市均提及化债试点相关内容。2023年关注两个方向，无隐债试点在“好区域”的推广和化债试点在“尾部区域”的扩围。
③关注有资产注入或评级提升计划的主体。如常德提出“加大资产资源补充注入力度”，开封提出“努力打造1家 AAA、4家 AA+的高信用评级企业集群”，池州提出“2023年市投控集团计划实现营业收入60亿元、增长50%”等。
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