证券时报记者 江聃 郭博昊
超5000亿元的重要国家账本管理制度迎来新的重大调整，引起广泛关注。近期国务院发布的《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（下称《意见》）对预算收支和绩效评价都进行了新的规定。
受访专家认为，建立完善国有资本经营预算制度对于实现财政收支全口径预算管理，落实国家战略、增强政府宏观调控能力起到了积极作用。随着《意见》落地实施，国有资本经营预算收入规模有望进一步扩大，但不能期望过高。
综合各方观点，业界对于是否上调国有资本收益收取比例仍然存在较大分歧。有专家认为，从长期看，对接国家重大战略需求，服务经济社会高质量发展，要对国有资产管理进行更加彻底的改革。不过这次《意见》的出台意味着，国资流量视角下的土地财政转向国资财政还有待进一步研究论证。
亟待改革深化
国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，反映了国有资本所有者与国有资本经营者之间的收益分配关系。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出建立国有资产经营预算之后，2008年开始推行试点，2012年起全部纳入财政预算，国有资本经营预算制度逐步建立完善。
在中国财政科学研究院研究员文宗瑜看来，国有资本经营预算制度改革有其迫切性。“国有资本经营预算从试点到全面实施已经超过15年，难以适应国资国企改革持续深化、国有资本价值较快增长、政府预算收入与预算支出的缺口逐渐放大等变化，服务经济高质量发展。”文宗瑜告诉记者，从定量分析看，其最主要的问题之一是预算收入规模小，甚至有些年度收入是负增长。
政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算“四本账”。根据财政部公布的数据，当前一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算规模均在万亿元级别以上，而2023年国有资本经营预算收入规模仅为5358亿元。
从收入的稳定性看，2022年全国国有资本经营预算收入规模约5689亿元，2023年收入规模预计为5358亿元，比上年下降5.8%。此前，全国国有资本经营预算收入在2017年还曾出现一次规模下降的情况。
文宗瑜还认为，改革迫切性还在于，国有资本经营预算在政府预算收入中占比逐年下降、国有资本经营预算对其他“三本账”的占比也是逐年下降。因此，需要对国有资本经营预算进行大的改革。
短期要扎实做好应纳尽纳
“稳步扩大国有资本预算规模仍然是发挥好这本‘账’作用的关键。”文宗瑜说，短期看，要扎实做好企业的应纳尽纳。
本次《意见》最被关注的点是推进国有资本经营预算全面覆盖，应纳尽纳。目前，国有资本经营预算按照分级管理的方式进行，中央和地方分别编制本级的国有资本经营预算，并接受各级人大的审查监督。公开资料显示，2021年纳入国有资本经营预算管理的中央国有企业归母净利润总额占全部中央企业的比例已经达到98%左右，企业数量的覆盖早在2019年已经超过98%，接近全覆盖。因此，业界更多把目光投向了地方纳入国有资本经营预算企业的扩围。
在地方层面，大多数省（区、市）都已建立了国有资本经营预算管理制度，但执行效果仍有较大优化空间。国务院发布的《2022年度国有资产管理情况综合报告》显示，不含金融企业的全国国有企业资产总额为339.5万亿元，其中，中央企业资产总额109.4万亿元，地方国企资产总额230.1万亿元；地方国企资产占比近七成。而财政部数据显示，同期，全国国有资本经营预算收入5689亿元，其中地方国有资本经营预算本级收入3346亿元，约占58.8%，与资产占比情况相较，地方国有资本经营预算在收入端的管理还需加力。
记者梳理各地2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告也发现，预算编制范围不完整、财务信息不准确、经营收益应收未收等问题常被提及。在上海，7家企业因未及时确认收入和投资收益、无依据预提费用等，造成少计利润38.87亿元；在北京，由于管理费、违约金处置缓慢等原因，中关村发展集团代持的3个政府股权投资项目退出收入及账户利息1.58亿元未按规定上缴。
文宗瑜表示，从地方国有资产结构来看，主要包括公用基础设施类企业、商业服务类企业和地方融资平台，这些企业经济效益一般，增长潜力可能不大。短期来看，增量空间或更多来自国有控股、参股企业。
本次发布的《意见》提出，政府授权履行出资人职责的机构（部门）以及有关党政机关和事业单位研究提出国有控股、参股企业利润分配意见时，应当统筹考虑国有经济布局优化和结构调整总体要求，企业所处行业特点、发展阶段、财务状况、发展规划以及其他股东意见等，所提意见的利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上缴水平。中央财经大学财政税务学院副院长李小荣认为，这为政府授权履行出资人职责的机构以及相关党政机关和事业单位建议国有控股、参股企业的利润分配提供了明确的“起步线”依据。
接近财政部门的人士告诉记者，当前纳入国有资本经营管理预算的企业仅限国家直接出资设立的企业（一级企业）。
提高收缴效率缓解地方财政压力
总体而言，提高收缴效率十分必要。对于前面提到的地方国有资本经营预算收缴存在的问题，上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇向记者指出，可以从三方面看，一是从制度的可操作性来看，一些地方虽然出台了国有资本经营预算制度，但缺乏具体的细则或相关要求不够清晰，地方政府在推进过程中并不积极，也不愿意主动去探索创新。二是从改革的优先顺序来看，在预算制度改革整体进程中，国有资本经营预算并非一开始就处于最优先的领域，一般公共预算、政府性基金预算是最先聚焦的改革环节，国有资本经营预算受到重视是随着预算制度改革的深入才逐渐突显出来。三是从地方政府本身的需求和动力来看，国资国企改革涉及面广，但总体上是发挥国资国企核心功能和竞争力、做强做优做大，地方政府积极性更高，但国有资本经营预算制度改革是“刀刃向内”的改革，所以在执行力方面难免会弱很多。
“但总的来看，即使做到全面覆盖、应纳尽纳，国有资本经营预算收入规模也不会出现飞跃式的增长，不能期望过高。”文宗瑜说，如果要真正实现冲抵每年土地出让收入的减少，还需要进行彻底的改革，要建立以国资流量支撑的国资财政对政府预算收入的补充。当前可计量计价的国有资产已达逾百万亿元，庞大国有资产在资本化进程中的收益，为预算充分发挥作用奠定了基础。文宗瑜的这一观点在学界也存在不同看法。
国有资本经营预算收入能否成为替代土地出让收入减少的可持续财政收入来源曾引发激烈讨论。多数观点也认为，仅从规模对比看，国有资本经营预算收入短期内无法取代土地财政。不过，国际上有成功案例，李小荣表示，包括新加坡在内的一些国家通过国有资本的有效经营来支持地方财政需求，在提高财政稳定性的同时，降低了对土地财政的依赖度。
受访专家告诉记者，《意见》的出台意味着，期待国资流量视角下的土地财政转向国资财政的研究还有待进一步论证。
上调收取比例引激辩
与纳入企业扩围和提高收缴效率已经形成共识不同，业界对于是否上调国有资本收益收取比例的看法分歧较大。国有资本收益收取比例按照国有独资企业和国有独资公司、国有控股和参股企业、事业单位出资企业分类划定。此前，通常讨论的提高收取比例是指提高国有独资企业和国有独资公司的比例。现行标准（最高收取比例为25%）已经执行了近10年。
为何这一标准多年未变？李小荣认为，可能受到多方面因素的影响。宏观经济形势的不确定性可能导致政府在设定目标时更为谨慎，特别是在经济波动和不稳定时期。提高收取比例可能对企业的自主经营和再投资产生影响，政府可能需要综合考虑国有企业的经济效益、发展需求以及维护国有资本合理流转的考虑。
作为提高收取比例的支持方，银河证券首席经济学家章俊认为，伴随国有资本全面纳入财政预算管理，未来仍有进一步提升相关国企利润上缴比例以及资金调入一般公共预算比例的可能，继而有助于部分改善财政“紧平衡”的现状。
一些市场机构提出了更加雄心勃勃的政策目标建议。中泰证券指出，如果以2021年国企归母净利润3.4万亿元作为基数，假设未来国企利润上缴比例提高到50%，国有资本经营预算往一般公共预算调出资金比例提高到80%，意味着每年能有1.5万亿元资金用于补充一般公共预算财力。随着未来国企资产规模增长和盈利能力的持续提升，这一资金规模有望不断增长，面对土地财政退坡带来的财政收支压力，不失为一种破局之道。
不过这并未得到学术界人士的支持。
“有观点主张将最高收取比例提高到30%、40%，我认为不太具有可操作性。”文宗瑜表示，除了少量企业，对绝大多数的竞争性国有企业，如果把收取比例提高到30%，将对企业正常经营产生很大影响，会影响国有企业参与市场化竞争。而且从实践来看，国家已经采用了收取特殊调节基金的方式进行调节。
向国有资本经营预算收支要绩效
《意见》进一步完善国有资本经营预算改革总体要求之一是“提升预算绩效”。国有资本经营预算绩效管理经历了一个不断延伸和拓展的过程。
中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲对记者表示，《意见》强调“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用”，有利于补齐国有资本经营预算事前评估的“短板”。
记者注意到，当前一些地方和企业已经开展了国有资本经营预算收支绩效评价的探索，但总体仍处于起步阶段。曹堂哲认为，收入绩效重点关注国有资本经营预算的覆盖范围、上缴机制、上缴比例、收入管理等方面。支出绩效重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等方面，可以从总体目标设定的合理性、保障方向的匹配性、支出管理的规范性、资金使用的效益性等方面进行评价。
“国有资本经营预算绩效管理将进入新阶段。”曹堂哲表示。