为加快完善国土空间规划体系，在街（乡、镇）层面建立“一张蓝图”，贯彻落实共同缔造理念，助推乡村振兴、城乡融合发展，2022年，武汉市开展了“以乡带村”统筹推进街（乡、镇）国土空间规划（以下简称“乡级规划”）编制工作。来看看这一年是如何推进的？

做好顶层设计

明确乡级规划的定位和重点任务

乡级规划是武汉市国土空间规划体系的重要组成部分，是“守底盘”的规划。在规划编制体系中，发挥“承上启下”的作用，上接区级国土空间总体规划和重要的专项规划，下引控制性详细规划和村庄规划；在实施管理中，是武汉市乡村地区开展各类建设、生态保护与修复，实施国土空间用途管制的重要依据。

本次乡级规划，重点围绕以下四个方面：形成“一张蓝图”，实现规划全域全要素覆盖；优化镇村体系和设施体系，助推宜居宜业和美乡村建设；统筹布局乡村产业，促进一二三产业融合发展；推动乡村责任规划师制度实施，探索乡村地区“规划-设计-治理”一体化。

强化工作统筹

推进规划共同缔造

市级层面加强技术统筹和指导。市国土空间规划编制领导小组办公室印发了《武汉市统筹推进乡级国土空间规划和村庄规划编制工作方案》；在若干试点基础上，市自然资源和规划局制发了《武汉市街（乡、镇）国土空间规划编制技术导则（试行）》《武汉市村庄规划编制技术导则（试行）》《武汉市统筹推进乡级国土空间规划和村庄规划编制工作规则（试行）》三个技术文件，明确规划各项要求；同时，不定期组织召开工作推进会以及镇村体系、产业、交通市政、田园功能单元、规划建库等专题会，研究解决工作中的具体问题。各区加强调度和组织实施，制订本区工作方案，通过动员会、培训会、成果汇报会等方式，提高相关部门、街（乡、镇）、村的规划意识；在区政府组织下，街（乡、镇）、村联动开展乡级规划和村庄规划，形成“纵向到底，横向到边”的工作网络。

开展全面化的访谈调研，乡级规划、村庄规划组成联合编制团队，共同开展调研，共享基础资料，同步汇报征求意见；通过问卷调查、书面调研、座谈、方案汇报等各种方式，提高街（乡、镇）、村、回乡能人规划参与程度。切实尊重村民意愿，坚决制止违背农民意愿搞集并，积极听取各方面对乡村产业、设施布局的意见和建议，引导多方参与乡村振兴。

充分利用高校、规划设计机构多的优势，鼓励华中科技大学、武汉大学、武汉理工大学等在汉高校、优秀设计机构参与武汉市乡级规划和村庄规划编制工作，并将规划作为行业技术交流的平台，交流探索乡村地区规划编制和空间治理路径，提升乡村地区空间治理水平。

创新编制方法

绘好国土空间规划蓝图

打通规划编制“最后一公里”，实施乡级规划、村庄规划一体编制，充分发挥乡级规划“全面统筹”和“承上启下”作用，将“统筹考虑乡镇全域发展和各村诉求”贯穿规划编制全过程。做好与“三区三线”的衔接，协同参与划定工作；做好与市、区级国土空间总体规划衔接，确保各项约束性指标、管控要求、重大设施充分落实；做好与村庄规划互动反馈，将村庄体系、村庄建设类型、村庄建设边界、产业用地布局等核心内容纳入乡级规划。通过上下联动对接，锁定镇域各村建设用地规模和相关管控要素，形成“镇域视野、村域深度”镇域总图和村域“一村一图”，共筑城乡融合发展“底盘”。

进入后工业化时代，乡村的农耕文化、田园风光、自然之美，对城市、对市民越来越不可或缺；乡村的功能，也从承担农产品保障向多元复合转变。如何顺应乡村发展的新趋势新要求，发现、创造乡村的价值？这次乡级规划，把城镇和乡村放在同等重要的位置，并提出以“田园功能单元”作为乡村“居、产、服、游”一体化的基本单元。在区域空间结构和功能要求基础上，将若干个地形地貌、土地利用条件、农业资源和产业特色、开发条件等要素基本相同的行政村划分为一个田园功能单元，对单元的功能、产业、人地规模、村庄布局、设施配置、空间准入等进行整体规划。根据资源禀赋差异，提出了生态保育型、生态农业型、郊野公园型、农业生态型、农业产业型、综合发展型等不同的发展模式，推动形成城乡功能衔接互补、分级解决不同问题的一体化发展方式。

集成各类管控要素。在城镇“五线”、公服设施、永久基本农田、建设用地规模等管控基础上，进一步整合集成历史文化、山体、湖泊、河道、湿地等要素和管控要求，协调建设用地与各类要素保护要求。突出全域规划，从重点关注镇区向全域转变，确定镇域各类土地的边界、用途，形成镇域国土空间规划用地布局图，与各类控制线要素组合形成镇域范围“类控规”，适应国土空间用途管制和乡村建设规划许可的需要。

保障乡村地区建设用地充分供给是乡级规划要解决的现实问题。调研中发现，一方面村集体、企业“用地难、用地贵、无地用”，而另一方面大量宅基地、村办企业用地浪费闲置。面对这一现实情况，多措并举提出解决方案：优先利用存量。加强用地政策宣讲，引导乡村各类公益性设施、乡村产业用地优先使用闲置的村办小学、村办企业，采矿地等存量土地。实施增存挂钩。鼓励腾退复垦空心湾、生态空间的现状建设用地，腾出的建设用地指标优先用于村内各项建设。做好规模控制。严格乡村产业用地准入门槛，对涉及新增建设用地的，参照点状用地管理要求，控制单个地块规模，防止对乡村风貌造成不利影响。

乡村地区建设小而散，项目选址具有一定的不确定性；而乡级规划的规划传导、项目审批的双重功能也要求规划需有一定的灵活性。针对这一现实需要，从规划编制、实施管理两个方面提高规划的适应性：规划编制预留弹性。对城镇、村庄范围内以及拟再利用的采矿用地，暂时难以明确具体用途的，采取“留白用地”方式，在村庄规划或建设项目许可时再确定具体用途；预留不超过5%的建设用地指标作为机动指标，在项目实施时采取“分区+准入”方式再上图。规划管理刚弹结合。对于永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、湖泊蓝线和湖泊保护区、历史文化保护线、重要的市政设施控制线等进行刚性管控，不得调整；对其他非刚性的内容，允许在村庄规划或项目准入时结合方案优化深化。

下一步，武汉市还将围绕乡级规划和村庄规划实施，开展田园功能单元及村庄“规划-设计-治理”一体化试点，让规划向设计参与、实施建设、法治运营环节延伸，共同缔造乡村美好环境和幸福生活！