2022年12月12日至15日，第二届美国—非洲领导人峰会（US-Africa Leaders Summit, 以下简称“美非峰会”）在美国华盛顿召开，来自49个国家和非盟的50个代表团出席会议，包括36位总统、9位非洲总理和4位外交部长，以及非盟主席穆萨·法基（Moussa Faki）。从出席的国家领导人的规格和数量来看，此次峰会规模很大，与8年前奥巴马组织的首届美非峰会的阵容不相上下——50位非洲国家高层政要（总统35位、国王1位、副总统3位、总理9位和外交部长2位）受邀出席，在当时超过以往任何对非峰会。不仅如此，2014年美非峰会最终还发布了14份会议简报，内容包括性别平等、卫生合作、青年培养、粮食安全、气候变化、支持非洲民主与人权进程、打击野生动物走私、对非贸易、对非供电和打击恐怖主义等。在第二届美非峰会召开之际，本文尝试回顾并分析美非峰会的承诺落实情况以及中美最新对非大型会议的相互启示。

虽然国际行为体召开非洲峰会并非少见，但首届美非峰会仍独具特色。首先，该届美非峰会是由美国历史上第一位非洲裔的总统召开。由于这一层独特的身份，奥巴马备受非洲国家期待。在2008年至2012年的第一届总统任期内，奥巴马总体沿袭小布什总统的对非战略，主要以继续打击恐怖主义、执行《非洲增长与机遇法案》（African Growth and Opportunity Act,以下简称“AGOA”）等为主，并没有取得建设性突破。而2012年6月出台的《美国对撒哈拉以南非洲新战略》（The New Strategy Toward Sub-Saharan Africa），似乎是为奥巴马寻求连任预热。该文件强调促进美非关系在民主合作和经贸及投资领域的发展，并继续推进非洲的和平与安全进程。在其成功连任之后，面对中期选举压力和增长乏力的经济，奥巴马政府对非战略有了明显的调整。2013年6月27日至7月2日，在访问塞内加尔、南非和坦桑尼亚期间，他提出了“电力非洲”（Power Africa）和“贸易非洲”（Trade Africa）倡议。

其次，2008年金融危机之后，非洲经济发展持续向好，美非贸易期待进入新阶段。2008年美非贸易额受到经济危机的影响，从以往巅峰时期的100多亿美元跌落至60亿美元左右。然而，2013年的经济增速体现出非洲对全球和地区经济动荡的抵御能力，增强美国开展对非经贸的信心。根据非洲开发银行发布的《2014年非洲经济展望报告》（Africa Economic Outlook 2014），2013年非洲经济增长率为4%左右，撒哈拉以南非洲地区的经济增长率为5%，东非和西非地区增长最快，超过6%。相比之下，当时全球经济增长仅为3%，此外，据当时非洲开发银行预测，2014年撒哈拉以南非洲地区的经济增长可达到5.8%，2015年非洲大陆的整体增长可能会恢复到2009年全球经济衰退前的水平。随着非洲经济增速加快，非洲将成为美国产品和技术出口的重要市场，而美国也可借此扩大国内就业，扭转经济颓势。

此外，随着非洲经济发展水平和地缘政治地位的提升，各国在非洲的竞争日趋激烈，美国亟需平衡各国际行为体在非影响力。除两年一次的法国—非洲首脑会议（1973年）、两年一次的英联邦政府首脑会议（1975年）、未形成固定时间机制的阿拉伯—非洲峰会（1977年）、三年一次的东京非洲发展国际会议（1993年）和美国一年一度的AGOA论坛（2001年）外，中国也于2000年起与非洲国家建立多边论坛机制，即中非合作论坛。此后，欧盟（2000年）、韩国(2006年)、印度（2008年）、土耳其（2008年）等先后建立起对非多边外交机制。因此，奥巴马政府逐渐调整和明确对非战略，意在举行峰会平衡各方在非势力，扩大美国在非影响力。

基于上述背景，2014年8月4日至6日，以“投资下一代”（Investing in the Next Generation）为主题的、首届美非峰会于华盛顿召开。为期三天的峰会主要探讨美国对非贸易和投资，同时也相应关注非洲的安全状况、民主进程和人民生活。根据白宫发布的美非领导人峰会声明，会议主要做出以下几点承诺：一，投资非洲的未来，投资领域包括公共卫生、粮食安全、电力非洲计划、非洲内部贸易等，其中奥巴马承诺：每年向电力非洲计划提供3亿美元援助；迅速及长期更新AGOA；为对非贸易提供70亿美元的融资等；二，促进非洲地区的和平与稳定，奥巴马承诺在未来3到5年采取新措施提高非洲军队的维和能力并制定安全治理倡议；三，为下一代执政，美非领导人同意成立打击不正当金融以及腐败现象的联合高级别工作组；四，支持妇女参与和平建设活动，推动妇女经济赋权；五，为青年提供技能培训和发展机会，奥巴马宣布扩大非洲青年领袖倡议（Young African Leaders Initiative，YALI），建设支持职业技能培训的在线教育工具，将曼德拉—华盛顿奖学金翻倍并为非洲企业家提供更多资源。

上述承诺的落实情况是本文的核心议题，本文综合学界以及新闻界对于上述项目的追踪，编译了其中两个代表性项目的实施情况。其一，自2000年起开始实施至今多次获得延长的AGOA，白宫方面多次强调该法案是美国与撒哈拉以南非洲合作的基石。其二，奥巴马对非标志性倡议并在特朗普和拜登执政期间均得到重视的“电力非洲”倡议，美国外交人员协会（American Foreign Service Association, AFSA）称赞其为发展援助的新模式。此外，两届美非峰会都表达了对AGOA和“电力非洲”倡议的支持。

1.AGOA

AGOA是克林顿总统在新千年之初为支持撒哈拉以南非洲地区经济发展而制定的一项单边优惠计划。在法案颁布之初，大多数非洲国家正面临着低增长、高失业率和贫困率的困境。白宫方面宣称，正是该法案推动了对非投资，创造了数十万个就业机会，促进了区域一体化，增强了非洲产品的出口竞争力。然而，据前南非驻世界贸易组织大使法扎尔·伊斯梅尔（Faizel Ismail）观察，虽然非洲国家能够借此吸引外资并扩大服装和纺织品的出口，但是实际上只有肯尼亚、莱索托和毛里求斯等少数国家能够充分利用优惠计划，提高了获得AGOA免税待遇的经济部门的就业。

奥巴马在美非峰会期间宣布将扩大AGOA，并将原定于2015年9月到期的法案延长10年。然而，延长至2025年的AGOA似乎至今尚未达到白宫在第一届美非峰会上的预期。据法扎尔·伊斯梅尔分析，2015年的新AGOA增设了许多“互惠”条款，显示美国计划将AGOA从单边优惠协议过渡到互惠协议。其中为美国贸易代表创造的“灵活性”条款则可能导致美国商业游说团体有权要求AGOA受益人支付准入费用，美非贸易关系出现结构性损耗，以及将AGOA受益人从受惠者转向与美国互惠。此外，肯尼亚政论家马丁·安达提（Martin Andati）认为，AGOA已经不如克林顿总统执政时那样有效，现今非洲大陆已经发展出了世界上最大的自由贸易区——非洲大陆自由贸易区（African Continental Free Trade Area，AFCFTA）。同样，南非林波波大学学者马胡拉·B. 拉帕尼奈（Makhura B. Rapanyane）2022年6月在《非洲商业经济研究》上发文指出，通过对AGOA框架和政策倡议以及近期的作用的分析发现，AGOA在核心目标方面进展较小，并未给撒哈拉以南非洲国家的经济发展提供足够的支持；美非双方也仍处于不平等的贸易状态。基于上述情况，拉帕尼奈也给出了一些建议，如AGOA应将最终目标落脚于促进非洲金融总体可控发展；应减少美国的农业保护主义行为；为非洲农产品进入美国市场打造特殊渠道等。

当前，拜登政府对于2025年到期的AGOA的态度尚不明朗。在第二届美非峰会的AGOA部长级会议中，美国的贸易代表与撒哈拉以南非洲政府的贸易部长们就包括AGOA的未来等核心问题交换了看法。其中，美国贸易代表凯瑟琳·泰（Katherine Tai）强调需要创造性思考美非贸易和投资的核心问题，并在AGOA已有的基础上再接再厉，形成推动非洲大陆经济一体化和投资思路。据美国智库战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）分析，美国对于该法案的未来可能有三种选择。其一，续签并更新AGOA。然而这种情况缺乏战略想象力且在政治上毫无吸引力，因为AGOA不足以促成非洲地区的友好型市场和政治开放型社会。其二，任由AGOA过期，不跟进任何替代性和实际性倡议。面对中国通过“一带一路”倡议系统性地提高其在非洲影响力的当下，这种做法缺乏远见，并可能对美国的外交政策和国家安全利益造成灾难性影响。其三，不再续签AGOA，重新构思美非关系。美国政府可以将其外交政策和全球发展优先事项与非洲经济相结合，如采用援助和其他发展融资手段推进撒哈拉以南非洲经济多元化，帮助其摆脱对石油经济的依赖等。这种设想大胆而富有创意，但需要国会和拜登政府付出巨大努力才能及时获得立法支持。

2.“电力非洲”倡议

“电力非洲”倡议由奥巴马政府于2013年在非洲访问期间提出。白宫在2013年6月30日发布的声明表示，考虑到撒哈拉以南非洲有超过三分之二的人口生活在无电力供应的状态，而且超过85%的农村地区人口无法用电，该倡议旨在利用非洲巨大的电力潜力，包括新发现的大量石油和天然气储量，以及开发清洁地热、水力、风能和太阳能，预计将为撒哈拉以南非洲增加约30000兆瓦的电力，使该地区至少6000万家庭和商业实体受益。在第一届美非峰会上，奥巴马承诺每年提供3亿美元的援助，以扩大项目的覆盖范围；相关合作伙伴也在会上承诺将该项目的投资担保总额提高到260亿美元。白宫2015年7月发布声明称，该项目启动2年后实现了约4100兆瓦的清洁能源发电，并且已经投入总计约320亿美元的政府和社会资本。2016年2月，奥巴马签署《电力非洲法案》（Electrify Africa Act），正式将扩大电力供应纳入美国对非的长期战略。

尽管“电力非洲”在资金投入方面进展顺利，但实际电力生产见效缓慢。通用电气副董事长约翰·赖斯（John Rice）曾表示，“电力非洲”虽好，但实际上目前通过该倡议开发的电力非常之少。对此，他解释道，首先，投资者因担忧项目的风险性而在投资时较为谨慎；其次，政府部门运作缓慢，比如加纳议会花费了16个月批准了一项紧急电力计划协议；最后，利益相关者围绕选举周期开展项目。

作为一项长期战略，在第二届美非峰会上，“电力非洲”倡议也得到了拜登政府的重视。白宫方面声称，2021年，“电力非洲”支持的可再生能源项目减少了620万吨二氧化碳排放，相当于68亿磅煤炭。拜登政府已投资1.93亿美元支持“电力非洲”，并计划在2023财年再提供1亿美元。美国政府在2022年峰会上宣布的“电力非洲”倡议新措施包括：推行美国—非洲清洁能源技术网络（U.S.-Africa Clean Tech Energy Network，CTEN），助力电力的稳定供应；推行卫生电气化和电信联盟（Health Electrification and Telecommunications Alliance，HETA），计划投资1.5亿美元为撒哈拉以南非洲的一万个卫生设施供电以提高数字互联和抵御流行病的能力；计划发布一项提高尼日利亚妇女在清洁能源技术方面参与度的倡议。

虽然美非峰会的主角是美国及非洲国家，但在国际舆论有关美非峰会的讨论中，由于中国在非洲日渐增长的强大影响力，中国及中非合作论坛被频频提起。

布鲁金斯学会非洲增长倡议（Africa Growth Initiative at Brookings）曾经对第一届美非峰会当周的涉非新闻（2014年8月3日至8日）进行统计，发现“中国”是国际媒体头条新闻中排名第二的关键词。肯尼亚政论家马丁·安达提在第二届美非峰会前夕评论道，“中国的在非参与度与影响力已经超越美国，现在以美国为首的西方世界正在试图重返非洲”。而《纽约时报》（New York Times）称，在第二届美非峰会举办期间，美方与非洲官员会晤时尽量避免提到“中国”，因为美方不希望被解读为“将非洲国家作为地缘政治斗争的棋子”。

其实，对比中美两国最近一次举办的对非大型会议，即中非合作论坛第八届部长级会议和第二届美非领导人峰会，虽然二者会议级别不同（前者为部长级，后者为领导人级），但双方皆有可以互相借鉴之处。如美非峰会应学习中非合作论坛的会议机制，在两次峰会期间与非洲国家通过常态化平台保持密切联系，定期举行磋商，跟进或修正项目进展。而中非合作论坛可向美非峰会学习项目发布机制，将具体项目以简报的形式分门别类地发布在官网，便于外界了解会议成果，也便于吸引公私企业投资合作。

表1 中非合作论坛第八届部长级会议和第二届美非领导人峰会内容比较