证券时报记者 贺觉渊
2024年，宏观政策进一步加大调控力度，根据政府工作报告安排，未来几年将连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
作为特定时期出台的特定举措，超长期特别国债引发两会场内场外的广泛热议。在专家学者们看来，超长期特别国债意味着财政政策在有效开展逆周期调控的同时，优化央地债务结构。在代表委员眼中，超长期特别国债既利当前、又惠长远，资金如何分配尚待明确。
促进形成长期资本 特别国债“超长期”有深意
与一般国债用于补充国家财政资金、弥补赤字不同，特别国债用于服务特定政策支持项目。
“发行超长期特别国债，是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局，作出的一项重大战略决策部署，既利当前、又惠长远。”国家发展和改革委员会主任郑栅洁在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上表示，超长期特别国债既可以拉动当前的投资和消费，又能打下长期高质量发展的基础。
基建投资是我国财政政策传导的重要载体，而财政资金是基建投资的重要资金来源，包括中央的国债与地方政府专项债券。中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣指出，通过政府投资带动基建投资增速，拉动总需求，是开展逆周期调控的重要方式。
我国曾在1998年、2007年、2020年分别发行过特别国债。相较于前三次特别国债，本次超长期特别国债不仅在发行期限上更注重“超长期”，在支持领域上也有区别。
马光荣指出，债券市场对于“超长期”的定义就是10年以上。专家学者普遍认为超长期限的特别国债，既确保了财政可持续性，又能借此优化央地债务结构。
西南财经大学地方预算审查监督研究中心主任、教授刘蓉表示，在地方政府化债的背景下，中央财政需承担更多稳增长职能。今年通过中央政府加杠杆，中央和地方的债务结构将逐渐优化。
“发行超长期国债，将有助于长期资本、有效资本的形成。”全国政协委员，中国诚通集团党委书记、董事长马正武在小组讨论中说。
补短板、强弱项 满足巨量投资需求
目前，超长期特别国债的投向领域初步确定为科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等。郑栅洁表示，这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度。
“2024年预算安排总体可行，债务规模安排上体现了适度加力要求，加大了对经济社会发展重要环节和关键领域的投入。”全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在参加陕西代表团审议时说。
全国人大常委会副委员长丁仲礼在参加吉林代表团审议时表示，有关长远发展的基础领域投资仍存在很大需求，如高标准农田、先进交通网、先进通讯网、生态环保设施、城市更新提质、低收入人群保障房、绿色能源转型、现代化设施以及科技领域中的底层技术和“卡脖子”技术研发等，满足这些需求需巨量投资，必定能推动经济社会再上新台阶。
马光荣认为，涉及到粮食能源安全设施等项目建设在过去几年一直是投资的短板。同时，由中央财政重点支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，将更好优化央地之间事权和支出责任的划分。
资金分配待解 人大代表“求支持”
从政府债券规模看，今年新增地方政府专项债券与新增发行超长期特别国债两项加起来达到4.9万亿元。此外，2023年四季度增发的1万亿元国债，部分资金也在今年使用。许多专家学者认为，如何妥善统筹超长期国债等政府债券资金使用十分关键，应避免过往“钱等项目”的情况。
目前，国家发改委正会同有关方面，抓紧制定形成发行超长期特别国债的具体行动方案，这意味着特别国债资金分配尚未明确。
在审阅预算报告和草案过程中，来自不同地区的人大代表在各自代表小组讨论中，不约而同讨论到超长期特别国债等财政资金的分配问题。不少人大代表直言，希望超长期特别国债在资金分配上向所在省份倾斜。
“去年以来，面对多重困难挑战，中央财政挺身担当、承压而上，开源节流、精打细算，腾出更多资源保障重大战略落实，让我们倍受感动、信心十足。”全国人大代表，甘肃省财政厅党组书记、厅长吕林邦表示，甘肃财政部门将对标国家战略规划，严格财政资金使用，进一步强化财政管理和资金保障水平。他建议，财政部在债务风险化解、特别国债安排、财力性转移支付等方面，“一如既往给予甘肃关心支持。”
全国人大代表，辽宁省发展和改革委员会党组书记、主任李鹏宇在代表小组讨论中介绍，辽宁正在组织申报2024年中央预算内投资和地方政府专项债券项目，积极谋划储备超长期特别国债项目。他同时表示，“恳请国家在项目立项和资金安排上给予倾斜支持。”
丁仲礼建议，在安排今年财政支出，尤其是长期、超长期国债使用时，把基础领域投资放在重要的工作议程中，尽可能带动民间投资，以此提升经济活跃度，通过就业增长、收入增加有效提升居民消费能力。