前 言
前不久，自然资源部发布了《关于加强国士空间详细规划工作的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》明确了详细规划的目标是促进高质量发展，强调了详细规划的法定地位和政策属性，提出了详细规划在继承的基础上要有所发展的要求，言浅意深、内涵丰富，对更好地开展详细规划编制工作有重要的现实指导意义。清华同衡作为规划编制单位，长期致力于各种类型的详细规划编制实践，重点围绕规划编制工作视角阐述对《通知》内容和要求的理解。
详细规划作为国土空间规划“五级三类”的重要规划类型，需要按照国土空间规划改革整体要求逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。《通知》中提出的分类划定规划编制单元、分单元层面和实施层面编制详细规划、依托国土空间规划“一张图”实现全程在线数字化管理等要求，目的是推动详细规划从传统单一层级、静态蓝图向空间维度上分层分类、时间维度上全过程管理、治理维度上面向编管一体的转型，最终构建完善的国土空间详细规划体系。控制性详细规划和村庄规划经过多年探索业已形成一套较完整的编制技术方法，但与国土空间规划改革整体目标还存在一定距离，应当对照《通知》要求对规划理念、规划方法和技术工具等进行全面变革，实现编制工作的系统升级。
第一是完善传导总体规划的技术方法和路径。《通知》中提出分层级编制详细规划，就是要将总体规划要求先分解落实到规划编制单元，再逐步深化落实到实施层面，通过规划编制单元这个“二传手”实现总体规划和实施环节的有效衔接。详细规划编制要将总体规划的传导过程和详细规划的实施过程作为研究重点，厘清传导技术逻辑，完善相关技术内容，改进管控方式和手段，建立实施保障机制，保障总体规划的意图要求能够落到实处。当前国内一些城市已经开展了有效的实践探索，例如北京市在城镇开发边界内建立了街区指引、街区控规和综合实施方案分层级的传导技术体系，上海、广州、南京、武汉等城市也开展了自己的探索，并取得了一定的成功经验。
第二是立足真实问题和需求制定规划方案。《通知》中强调要立足资源资产关系，在国土调查、地籍调查、不动产登记和详细规划现状调查基础上做规划，就是要以编制“好用、管用”的规划为目标，改变当前规划编制对现状产权调查不清和尊重不够、与实施存在脱节的弊端，不能脱离现实条件盲目追求理想蓝图的“高大上”。《通知》中提出要围绕建设“人民城市”、针对实际服务人口的全面发展需求编制规划，就是要改变单纯注重物质空间的“见物不见人”思想，立足具体的人群需求和社会经济发展的真实需求来编制规划。《通知》中要求合理确定各规划单元范围内存量空间保留、改造、拆除范围，就是要在避免盲目大拆大建的同时基于现实条件合理判定“留、改、拆”的比例，当留则留，当拆则拆，从客观现实出发防止工作的“一刀切”。
《通知》中围绕高质量发展目标，针对城镇开发边界内存量和增量空间分别提出了一系列具体要求，如存量空间补齐服务设施短板和优化功能布局，增量空间促进产城融合、城乡融合和区域一体协调发展等，这需要规划编制工作改变传统的思维模式，以创新思维、协同思维和统筹思维对编制技术方法进行优化。
一是以创新思维探索关键问题的“本地答案”。按照《通知》要求，详细规划编制需要解决面向全域全要素的土地用途管制、详细规划“一张图”体系构建、规划编制单元划分等关键性技术问题，由于地区的差异，上述问题或许并不存在“放之四海而皆准”的答案，需要不断创新编制思路、优化技术标准、完善编制内容，制定契合地方特点、满足发展需求、适应治理体系的规划成果。
二是以统筹思维切实保障规划实施。《通知》中多处提到统筹的工作方法，例如统筹划定详细规划编制单元、存量空间单元中需要统筹地上地下空间、增量空间要以单元来统筹功能布局等。不论是存量空间以社区生活圈为抓手提高城市服务功能的均衡性、可达性和便利性，还是增量空间合理分析发展需求、加强计划引导、实现土地集约高效利用，都要求规划编制工作在空间、时间维度上整体统筹空间资源投放与规划实施任务，结合任务需求更加精准、高效地投放空间资源，实现“资源跟着任务走”。
三是以协同思维推进“多规合一”落地。随着详细规划从理想蓝图向动态实施转变，规划必然面对更加多元的利益主体，各种利益博弈和协调工作将伴随规划编制和实施过程。规划编制过程中需要进一步加强与不同政府部门、各类社会主体、相关专项技术单位的协作，充分对接专项规划内容，将健康城市、智慧城市、生态城市、韧性城市等新时代发展要求落到实处。
第一，拓宽专业领域，加强跨专业技术协作。面向全域、全过程的详细规划编制需要进一步增加生态保护、经济发展、社会文化等领域的研究，传统的城乡规划设计和土地勘测设计机构需要进一步拓宽工作视野和专业领域，搭建技术协作平台，与高校和科研机构、产业研究咨询机构、软件开发机构和数据分析企业等相关技术力量开展广泛的专业合作。
第二，优化成果内容，衔接政策和制度设计。城市空间的建设重点正在从增量扩张向存量提升转移，由于存量空间提升存在主体多元、不确定性强的特点，规划编制视角不能局限在单纯的技术方案制定之中，应加强对管理机制、激励引导政策的研究与衔接，通过规划技术成果、管理制度和配套政策保障的三方合力，实现规划的刚性约束和弹性应变。
第三，拓展业务链条，支撑规划全过程管理。随着详细规划从单一的静态成果转向规划编制、实施、评估、动态维护的工作闭环，规划编制将从一次性编制向随实施过程不断调整优化的动态过程转变，工作链条将向规划编制实施全过程的技术支撑和服务延伸，不但涵盖管理咨询、政策研究、实施评估等内容，还将渗透到投资、运营等相关的上下游业务领域之中。
《通知》要求依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”系统实现全程在线数字化管理，利用信息化、智能化技术工具改进规划方法、提高工作效率、优化管理效能将是必然趋势。随着编制的数字化转型，各类新型信息收集技术可以拓宽相关数据资料的获取途径，定量分析和情景推演、仿真技术和可视化表达、智能校验和实时监测将为技术方案制定和行政决策提供更科学的支撑，三维数字化设计管控系统也将为城市设计和精细化管理提供更广阔的平台。例如北京通州城市副中心开发建设的三维智慧信息平台建立了以详细规划为核心的管理体系，实现不同类型规划成果的汇集、城市运行各项指标的实时监测、城市空间资源的精细化管控、三维空间场景的可视化互动，建立了有效贯穿城市“规划-建设-管理”全过程的智慧辅助决策系统。依托信息化数字化平台和工具，详细规划的技术方法未来有着更加广阔的优化空间。
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作 者：北京清华同衡规划设计研究院详规中心