摘 要：2018年5月14日,《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》发布,各地出台了不少多测合一地方标准,自然资源部也在标准编制方面做了探索。本文回顾和分析了国内在“多测合一”工作方面的探索,在“多测合一”的采标、标准编制、建筑面积测算规则不一致处理方面得出了有益结论。

概述

2018年5月14日,《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)[1]提出了合并审批事项的要求。推行联合勘验、多测合一、联合审图、联合验收等。遵照“一次委托、统一测绘、成果共享”的原则开展项目验收阶段的测量工作。国务院办公厅在2019年3月26日又提出了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)[2],强调了验收阶段的有关测绘工作的执行原则。

2019年,自然资源部《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)[3]要求巩固落实“多测合并、联合测绘、成果共享”。把建设项目竣工验收阶段的规划核实、土地核验、不动产测绘等自然资源主管部门负责的测绘事项合并为一个验收事项。2020年全国国土测绘工作会议号召发扬钉钉子精神,保证“多测合一”改革早日落地见效[4]。“多测合一”省去了地籍底图测量及土地核验测量工序,节省了人力、物力、财力。测绘成果由统一的技术部门进行质量把关,从而提高了测绘成果的规范性和质量,并使测绘成果更具有可追溯性。

从对“多测合一”的理解来看,“多测”是指多个测绘事项,“合一”指一个标的物只测一次,执行相同的测绘技术标准,相同的测绘成果只提交一次。

开展“多测合一”工作是优化营商环境的必然要求,从中央到部领导都十分重视。作为“多测合一”工作技术基础和保障的技术标准,是其高质量实施的关键,势在必行。2019年11月15日,自然资源部办公厅发布《自然资源部办公厅关于印发2019年度自然资源标准制修订工作计划的通知》(自然资办发〔2019〕49号),批准北京市测绘设计研究院牵头16家参编单位对行业标准《城市工程建设项目联合测绘规程》开展预研。牵头单位调研了国内20多个省市“多测合一”情况,提出了标准草案和研编报告。在预研项目评审会上,专家认为“项目目标明确,针对性、实用性强,完成了标准预研究确定的各项任务,一致同意通过评审验收。建议尽快进行行业标准编制立项”。

《城市测量规范》[5]《城市建设工程竣工测量成果规范》[6]等现行行业标准对“多测合一”在不同方面有一些技术规定,但没有系统解决问题。其出发点是从单个测绘事项出发的,每个测绘事项测绘一次,实现了“多测”,但未能“合一”,基层测绘人员使用不方便。因此确有必要制定“多测合一”的技术标准,从目前来看,全国有一半以上的地区在国土方面都制定了“多测合一”的地方技术标准,未制定标准的地区有的在抓紧时间制定自己的地方标准,有的在期盼国家或行业标准的出台。各地已编制发布的“多测合一”技术规范、规程或规定,各具特色、满足了当地“多测合一”工作需要,但不足以在全行业或全国执行。基于构建工程建设项目“多测合一”测绘体系设想,全国统一的国家标准或行业标准出台确有必要,目前全国多地出台“多测合一”标准的现实从一个侧面也反映出了社会对此标准的迫切需求。

日前自然资源部关于推进工程建设项目审批‘多测合一’改革的意见(征求意见稿)工作当中,多家测绘单位也提出了“加快推动技术标准统一”的建议。

自然资源部是“多测合一”工作的提出者,也是该项工作的践行者。其标准的制定当然由自然资源部提出并归口,实际工作主要涉及自然资源部和住房和城乡建设部两个部委的业务：自然资源部管地,住房和城乡建设部管房;自然资源部管规划,住房和城乡建设部管建设实体。建筑面积的测算是“多测合一”工作中绕不开的一个测绘事项。实际工作中有两个建筑面积需要测算：一个用于建设工程造价规划核实计算的建筑面积,一个是用于房屋交易出售的房产建筑面积,计算的规则及方法不同,分别采用了GBT 17986.1—2000[7]和GBT50353—2013[8]两个国家标准。为了统一两种建筑面积测算方法,自然资源部利用国家标准《地籍调查规程》[9]再版的机会,用不动产权籍调查概念统管“多测合一”;编制工程建设项目“多测合一”技术规程行业甚至是国家标准,专门解决“多测合一”问题,该项工作已经开展了预研,并在2021年公示了相关标准编制立项情况;探索把已发布的“多测合一”各阶段的测绘标准组合使用。

2.1 《地籍调查规程》

《地籍调查规程》2012年版标准“地籍”定义为“记载土地的权属、位置、数量、质量、价值、利用等基本状况的图册及数据”,“地籍调查”定义为“针对每宗地的权属、界址、位置、面积、用途等进行的土地调查”,其适用范围为“城乡地籍调查”。从上述的表述来看它就是管地的,与工程建设项目的“多测合一”相差甚远。

《地籍调查规程》(征求意见稿2020年8月19日)对“地籍”的定义进行了扩张“地籍：记载土地、海域及其房屋、林木等定着物的权属、位置、界址、面积、用途等基本状况的图簿”,对“地籍调查”的定义也进行了扩张“通过权属调查和地籍测绘,全面查清土地、海域及其上定着物的权属、位置、界址、面积、用途等的权属状况和自然状况。”该定义引出了“地籍测绘”的概念;“测定土地、海域、无居民海岛及其房屋、林木等定着物的界址、面积及其绘制地(海)籍图的测绘工作”。这个征求意见稿规定“本规程适用于土地、海域(含无居民海岛)以及房屋、林木等定着物的权属调查和地籍测绘工作”。

首先,《测绘法》[10]“第四条 国务院测绘地理信息主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工,负责本部门有关的测绘工作。”《建筑法》“第六条国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督”房屋建筑面积的测绘规则制定权在建设行政主管部门,国务院测绘地理信息主管部门无权主导其他部门的测绘工作,过去、现在都是这样;既然自然资源部制定涉房的面积测绘国标得不到国务院建设行政主管部门的认可,同样内容的行标发布也会遇到困难。

其次即使房屋建筑面积的测绘工作交由自然资源部负责,《地籍调查规程》也无法取代“多测合一”标准的制定。从公示的标准征求意见稿来看,《地籍调查规程》涉及的测绘工作只有地籍测绘,测绘内容只有位置、界址、面积,但是工程建设项目“多测合一”工作的范围比这宽多了：高度、容积率等规划指标,人防、消防、车位、管道、市政设施等非房屋内容都是“多测合一”测绘的内容,而在工程建设项目的审批流程中,地籍测绘工作只是在项目初期用地阶段和竣工验收阶段开展,工程建设项目施工过程中的测绘工作没有涉及。从这点来看,地籍调查工作与“多测合一”工作有交集,“多测合一”工作包括了该项工作两头的地籍调查业务,应遵循地籍测绘的相关技术标准。但地籍调查无论从测绘的内容、范围，还是测绘的时机都无法覆盖“多测合一”,即使将来推广“贯穿土地管理全生命周期地籍调查工作机制”充其量也是管全流程的地籍测绘(土地承包经营权的测绘尚不能纳入),无法满足规划、消防、人防、市政等专业测绘的需求,目前该标准的适用范围也未提及适合于“多测合一”工作。

如果这部标准列为行业标准,也只能是土地行业标准,而非测绘行业标准,用于“多测合一”有越界管辖之嫌。综上所述,以《地籍调查规程》国家或行业标准代替《工程建设项目“多测合一”技术规程》的做法是不可取的,也是不可行的。

2.2 制定专门的《工程建设项目“多测合一”技术规程》

在标准体系建设方面,王丹指出了建立“多测合一”技术标准框架的必要性和急迫性,建议制定相关标准,为开展相关工作提供标准化支撑[11-12]。虽然目前用于工程造价规划核实的建筑面积与用于房产销售的建筑面积测算方法不一致,但二者用途不同,在上层不能出台统一的计算方法之前保持政策标准的连续性和稳定性,群众是可以接受的。《城市工程建设项目联合测绘规程》的预研成果也证明了这一点。上海、广州、南宁、徐州的“多测合一”地方标准是这样实施的,其实施效果社会是认可的[13-15]。出台该项行业标准,同时补足了测绘行业标准在规划用地规划许可阶段、工程规划许可和施工阶段、竣工验收与不动产登记阶段测绘行业标准不足的缺憾,事半功倍,一步到位不失为一种可取的办法。

2.3 补齐“多测合一”涉及工程规划建设阶段的多个测绘标准

目前,“多测合一”涉及的测绘业务除消防测量内容缺少相关标准规定外,其他专业的测量都有相关标准规定(表1),但这些标准大都属于城市建设行业标准,与住房与城乡建设部归口的行业标准相比,归口自然资源部的行业标准占比较小,大部分测绘业务均可用住房与城乡建设部归口的《城市测量规范》解决。如果“多测合一”工作中每个专业测绘编制一个标准,自然资源部的标准缺口有些大(缺8部标准,见表2)。同时存在有些专业测绘标准自然资源部未必能够主导的问题。借力“多测合一”开展优化营商环境,对《工程建设项目“多测合一”技术规程》进行编制,顺势彻底解决了这一问题,各种专业测绘工作都有技术标准可参考了。

表1 “多测合一”工作涉及的现有国家或行业标准

表2 “多测合一”工作自然资源部归口标准提供情况

(1)《地籍调查规程》无法满足“多测合一”的需要;其他测绘标准能“多测”,未“合一”也无法满足多测合一需要。“多测合一”包括地籍调查规程的内容,应符合其相关技术规定,地籍测绘属于“多测合一”中的一测或两测还不是真正意义上的多测。

(2)建议构建与“多测合一”相适应的统一的技术标准框架,理顺相关技术指标,形成原则一致、规则同一、科学合理的规程规范和技术指导文件,形成行业或国家标准。

(3)建筑面积测算物理整合在上海、广州、南宁、徐州等地已有成功案例,北京市正在推进建筑面积测算物理整合,这是一个可接受的办法,待时机成熟,可再考虑推行两个建筑面积统一测算。