证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
从去年“加强资源统筹，支持高风险市县缓解还本付息压力”到今年“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”，财政部门对于化解地方政府债务风险（以下简称“化债”）的工作思路已有调整。财政部党组书记、部长蓝佛安在最新一期《求是》杂志署名文章中指出，财政部门要远近结合、标本兼治，会同有关方面加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解风险。
从地方政府间“因地施策”的化债部署，到中央财政对央地债务结构的优化，在受访专家学者看来，2024年的地方化债工作在继续落实好一揽子方案的同时，更加注重宏观治理和综合施策，努力建立起更加稳定、可持续的长效机制。
地方化债差异化成趋势
2024年，防范化解地方债务风险依然是各地的重点工作之一。记者梳理各省、自治区、直辖市的2024年政府工作报告以及《2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》（以下简称“预算报告”）发现，各地在明确将继续坚持“遏增化存”，落实好一揽子化债方案的同时，“因地施策”的特征更加明显。
2023年，多地在一揽子化债方案的基础上制定更多符合当地实际情况的子方案。来到2024年后，各地继续强调将推进本省的“1+N”化债方案。近日，江西省召开第41次省政府常务会议指出，要深化落实防范化解地方债务风险“1+9”方案。
推进符合当地情况的化债方案，意味着各地的化债举措将各有侧重。比如，湖南、四川等省份在预算报告中强调用好用足金融支持化债政策；甘肃、吉林等省份注重对资源、资产、资金的盘活工作，明确将加大盘活重组力度；安徽、福建等省份将加强地方政府融资平台公司治理。
此外，部分省份还在探索化债新举措。今年2月，贵州省城投债出现一笔“统借统还”案例，即由资质较好的融资平台发债承接区域内弱资质平台借新还旧债券额度，被市场机构视为对优化地区债务结构、降低融资成本、提升地区整体信用的积极探索。
近日，陕西省财政厅相关负责人表示，将设立债务风险化解储备金，撬动更多金融资源参与化债，探索出一条“政府+市场”协同化债的新路子。通过加大转移支付力度、争取隐性债务风险化解试点、投放储备金等措施，重点地区债务风险实现平稳过渡，全省债务风险总体可控。
“总体来看，不同地方的政府债务体现较强的差异性，各地结合自身特点实施差异化的化债方案或成趋势。”上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇在接受证券时报记者采访时表示，“一地一策、一企一策、一债一策”的化债方式可以调动地方政府偿债的积极性、主动性和创造性，也为政府、金融机构、债权人等相关主体在法律框架多元化解地方债问题开出了“良方”。
重点省份聚焦存量债务化解
今年，存量隐性债务风险化解工作将重点聚焦在12个重点省份上。
2023年12月，国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》，即市场广泛讨论的“47号文”。记者了解到，“47号文”将天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个地区列为重点省份，要求重点省份“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，同时严控新建政府投资项目。
相较于其他地区，12个化债重点省份在预算报告中更加重视存量隐性债务风险化解。例如，甘肃省预算报告指出，今年将加大资源资产资金盘活力度，统筹再融资、展期等工具，穷尽一切手段化解地方债务风险；青海省预算报告指出，今年将统筹各类资产资源和支持政策措施，加大“节衣缩食”、过紧日子力度，腾出更多资金用于化解地方债务风险。
3月18日，贵州省将发行年内第二批地方政府债券，其中包含用于“化解存量债务”的特殊再融资债券215.614亿元。开年以来，仅有贵州省、天津市两地公开或计划发行特殊再融资债券，累计规模达741.99亿元。
过去一年，中央财政在地方政府债务限额内安排超1.38万亿元的特殊再融资债券，支持高风险地区化解隐性债务和清理政府拖欠企业账款等。根据2023年全国地方政府债务限额与债务余额计算，市场机构普遍预估今年特殊再融资债券的理论发行空间在1.4万亿元左右。考虑到总体规模有限，今年特殊再融资债券或将集中分配给化债重点省份，用于高风险地市的风险化解。
以“发展”促“化债”
在我国隐性债务规模逐步下降，地方政府债务风险总体可控的背景下，蓝佛安提出要“在高质量发展中逐步化解风险”。在受访专家学者看来，今年中央财政对专项债券与超长期特别国债的发行使用，正是财政部门统筹好地方债务风险化解和稳定发展的充分体现。
财政部《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》要求，今年地方政府专项债券额度分配“向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对此认为，这反映出中央财政提高专项债券资金集中度，坚决不“撒胡椒面”的态度，将资金重点用于符合条件的地区，可以较快形成实物工作量，更快带动相关产业发展和就业。
他对记者表示，按照今年的专项债券额度安排，可以预见，经济较为发达、偿债压力较小的省份将获得更多资金支持和发展机会，适度加杠杆、挑大梁，偿债压力较大的地区继续降杠杆。
对于今年开始发行的超长期特别国债，专家学者一致认为，中央财政将在未来发挥更多扩内需稳增长职能，同时通过中央财政加杠杆实现中央和地方的债务结构优化。
逐步化解债务风险，更离不开长效机制的建设完善。今年不仅政府工作报告提出要“完善全口径地方债务监测监管体系”，各地预算报告也纷纷提出要“推进政府隐性债务和法定债务合并监管，建立统一的长效监管制度框架”。
在王桦宇看来，加强监管是地方债风险预防和控制的重要一环，缺乏对增量债务风险防范的化债工作会陷入“死循环”。在当前和未来一段时间内，加强地方政府债务风险的日常、全程和有效监管将成为各级政府的重要工作。