来源：《中国社会科学文摘》2022年第5期P145—P146

作者： 包堉含 文雯

单位：清华大学公共管理学院   清华大学教育研究院，原题《全球教育治理的过程机制与内在逻辑：以国家资历框架制度为例》，摘自《清华大学教育研究》2022年1期，张玲摘

国家资历框架是一种以劳动力市场需求为导向，对学习者掌握的知识、技能、能力、态度等进行标准化评价的制度。该制度在教育系统和劳动力市场之间建立起衔接机制，进而统整各种正规、非正规、非正式的学习形式，搭建不同类型、层次教育培训之间的“立交桥”，最终实现终身教育。国家资历框架主要通过三个制度要素实现上述目标：标准化的学习成果认证、学分转换和累积、对先前学习经历的认证。国家资历框架制度自20世纪80年代从英国发源以来，在全球各个地区和国家不断扩散，截至目前已有150多个国家建立或正在建设国家资历框架，我国进入21世纪以来也陆续有类似该制度的行业性和区域性尝试，党的十八大提出了“构建终身教育立交桥，畅通人才成长渠道”的综合改革任务，《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》将完成这一任务的路径进一步明确为建设国家资历框架。

作为一个肇源于国家内部的政策工具，国家资历框架在较短时间内在全球范围内得到如此广泛和深入的应用，充分体现了全球教育治理的发展。全球化催生的大量全球公共领域的教育问题早已超越了传统主权国家的能力范畴，全球化带来的经济、社会和环境问题也需要各国从教育系统入手加以协同应对，全球教育治理的重要性不言而喻。因此深入研究和理解全球教育治理的过程和逻辑，既具有学术价值也具有政策启示。国家资历框架在全球范围内的扩散过程就体现了全球教育治理的运行过程和内在逻辑，对这一政策工具发展历程的剖析和阐释，有助于我们深入理解全球教育治理的内在逻辑与过程机制，进而对我国加快教育对外开放、深度参与全球教育治理提供理论基础和建议。

国家资历框架的广泛传播与运用体现了全球教育治理的过程机制。本文所说的过程机制是指全球教育治理中由各主体互动所构成的机制，以及基于这些主体互动所实现的政策扩散和复制过程。从全球教育治理的主体和结构来看，国家资历框架的发展体现了全球教育治理的多层化、网络化以及治理主体的多样化等特点；而从全球教育治理的政策过程来看，国家资历框架的传播在政策过程上既包括纵向上“自下而上”和“自上而下”的扩散，也有横向上的借鉴和模仿。

全球教育治理中有关国家资历框架的政策过程体现为以下几个方面：首先是“自下而上”的采纳和吸收，个别国家在国家资历框架建设和实施中的经验被联合国教科文组织、国际劳工组织、欧盟、东盟等国际性及区域性组织视为“最佳实践”，将之纳入国际组织的政策议程之中，其中联合国教科文组织还专门对全球的资历框架进行了信息收集和比较研究，相关报告也成为其他国家进一步改革和推进这项工作的基础和参考。而且，在这一“自下而上”的过程中，将国家话语、理念和实践上升为区域或全球的政策实践并非仅是国际组织在发挥作用，以英国、德国为代表的先发国家同样也在借助国际组织提供的平台，打开政策窗口、塑造政策议程、影响国际标准和规则的制定，这也是各个国家参与全球教育治理的重要方式。

其次是“自上而下”的推广和对接，全球性或区域性的国际组织借助其自身的全球影响力、专业优势和信息优势，通过多政策主体共同参与的政策网络机制传播资历框架的理念和实践，促进相关国家达成共识。比如国际劳工组织于2002年在里约热内卢所召开的“关于培训、生产率和体面工作的美洲间三方研讨会”上就“技能承认和制定国家资历框架”达成了会议共识，这充分推动了资历框架在各国的实践。此外，以公约、协定等形式推进国家资历框架的对接和区域性资历框架的建立，也是全球教育治理“自上而下”的重要体现。

最后是横向上的模仿、竞争和学习。不少国家在建立资历框架时，是出于对先发国家（往往是宗主国）的制度和政策模仿，但是这种盲目的模仿和跟随也容易造成政策的水土不服和制度空转，难以发挥实际作用。国家间的竞争也是促使各国建立资历框架的原因之一，在国家资历框架被确信能够促进劳动力发展、促进教育和市场的匹配时，那么当世界各国处于经济竞争的压力之下，未采纳这一政策的国家为了在竞争中不处于劣势，也会选择积极推动这一措施。除了模仿和竞争，当遇到相关问题时，学习其他国家的经验和做法从而减少决策难度、增进决策合法性的策略，也是促进国家资历框架扩散的重要动因，这一点在欧盟地区尤为明显，不少欧洲发达国家采取国家资历框架并非是对先发国家亦步亦趋的模仿，而是因为这一措施在其他国家的实践被认为能够有效推动教育和培训改革。

基于主体多元化、治理多层化和网络化基础上的三种政策过程体现了全球教育治理的核心机制，在实践上三种机制可能高度耦合，但是三种机制的功能和逻辑却十分不同。以往关于全球教育治理的研究往往多关注国际组织“自上而下”的影响，而忽略了全球教育治理中政策过程的复杂性。事实上，一个国家或地区决定建设资历框架可能同时受到了多种机制的影响，而且各个政策主体均可以通过利用上述的多种机制参与其中，影响乃至于塑造资历框架的发展方向和速度。

内在逻辑是指全球教育治理的价值取向和驱动力。有学者曾经指出，全球治理包括了三重逻辑，即以全球社会、治理理论为代表的社会逻辑，以国家间博弈、国际霸权为代表的国家逻辑和以全球市场、跨国公司为代表的经济逻辑。在全球教育治理中，同样存在这三种类似的逻辑，但是由于教育相比于贸易、政治问题属于“低政治”议题，国家逻辑并不显著，所以主要体现为社会逻辑和经济逻辑。尤其是在世界各国存在广泛共识的国家资历框架议题中，采纳国家资历框架在全球各国几乎成为一种“时尚”，社会逻辑和经济逻辑主导其发展的特点尤为明显。

国家资历框架背后的经济逻辑表现为市场需求驱动了教育治理的进程，影响了教育治理的内容和形式。国家资历框架本身的运作机制就是基于市场的设计，促进经济发展、提高就业率和经济竞争力始终是其核心目的。此外，近年来区域资历框架和跨境资历对接的出现，其直接目标就是支持自由贸易、增强学习者和劳动力的流动性、增进各国资历框架的相互理解，这更体现了经济发展一体化、全球化的逻辑对全球教育治理的影响。

在全球教育治理中，社会逻辑不仅指全球社会等非政府组织和市场主体在治理中发挥作用，也指将促进个人基本权利的实现与尊重，通过教育、科学和文化交流促进世界和平作为其目标和使命，以及促进作为“全球共同利益”的教育和知识的发展。以国家资历框架为例，它能够与促进终身学习、促进个体受教育权利的公平实现以及更广范围内的社会经济权利相联系，这些都是全球教育治理的基本目标。

全球教育治理的经济逻辑和社会逻辑在不同时期的影响此消彼长，而且二者的内涵都随着时间进程不断丰富，这是全球教育治理不断适应人类经济和社会演进的结果。

从《联合国可持续发展议程2030》和联合国教科文组织《2030年教育行动框架》等一系列有关全球教育治理的纲领性文件中可以预见到，在未来一个时期全球教育治理将更加强调社会逻辑，这必然也会给世界范围内资历框架的发展带来变革。

当前世界走到了一个新的节点，新趋势使得全球教育治理需要“守成开新”。首先，全球教育治理需要应对新的全球格局与潮流，更好地发挥全球教育治理的作用。比如面对“逆全球化”的暗流和各类纷争与冲突，全球教育治理应当一以贯之地推动国家资历框架以及基于国家资历框架的跨境资历对接工作。其次，全球教育治理需要反思市场逻辑的过度影响，坚守教育的人文主义，突出全球教育治理的社会逻辑。未来全球教育治理中应更加关注国家资历框架对于个人发展、促进终身教育、保障教育质量方面的意义。再次，全球教育治理需要充分肯定教育的多元化，尊重各国教育和教育政策的差异性。最后，全球教育治理需要回应第四次工业革命带来的挑战，充分利用技术革新提供的发展机遇，增强社会应对变化和风险的能力。