来源：《中国社会科学文摘》2023年第11期P88—P89

作者单位：厦门大学公共事务学院   北京大学政府管理学院，原题《创新经济转型中政府与市场的动态关系

：以半导体产业的创新融资为例》，摘自《中国软科学》2023年7期，张天悦摘

在当前国际局势下，半导体产业等技术密集型产业无疑是关键核心技术攻坚的重要阵地。实现重大技术突破首先需要解决巨额资金的筹措与分配问题。为此，中国强调政府与市场在创新经济中静态的分工协作关系，并在实践中形成了“政府支持市场”的复合性产业融资体系，以及私人风险投资机构、银行和科创板股票市场等市场性融资机制。然而，这套体系目前尚未能有效解决“卡脖子”问题。这就需要深入研究在产业创新生态动态演进的过程中，政府与市场之间的关系及其边界应如何动态调整。

有学者很早就认识到融资在创新中的重要性，并区分了不同类型资金对创新的作用差异。随后，学者们开始集中讨论政府在融资中的角色，形成了两种主要观点。一是“政府修补市场”，它继承了主流经济学的观点，认为政府角色在于修补市场失败（market failure），特别是资助那些不确定性很强、技术知识外溢性很高的基础科研和早期技术开发活动。二是“政府创造市场”，认为政府的关键角色不仅限于修补市场，更在于用公共资源来塑造和创造市场，特别是通过政策行动来减轻私人部门投资既有新技术和新产业的风险，甚至通过主动在不确定的空间内设定议程来推动原本不存在的新技术、新产业和新市场逐步浮现。本文认为，这两种观点不是相互对立的，它们实质上聚焦于不同发展阶段下的政府与市场关系：“政府修补市场”学说聚焦于产业创新竞争市场已经存在的阶段，但相应产业技术领域中的创新竞争市场并不是自然就存在的；“政府创造市场”学说则对应着市场尚未发育成熟的阶段。更重要的是，我们需要把握政府在两种角色之间转换的动态性。

在服务于高新技术产业孕育和结构性转型的融资体系中，政府与市场的动态关系需要考虑以下问题。首先是可信的技术发展方向问题。复杂技术的发展具有不确定性和演进性，技术创新的经济回报难以预估，具有风险厌恶和短期营利倾向的私人资本很难自动就位于各阶段。因此，参与前沿技术竞争的政府需要通过战略性投资（具体手段包括政府科研基金、军事采购、对各类共性技术平台的投资、为产业联盟提供引导资金等）来塑造市场预期，即让市场相信投入特定技术方向而不是其他技术方向能够确保足够吸引力的投资回报。其次是创新投资风险与收益的“模式化”问题。市场化投资体系的成熟有赖于人们对技术创新及其投资回报机制形成模式化的认识，即虽然创新仍具有不确定性，但人们已经开始对技术创新的基本过程及其所需的支持性条件、创新投资风险的来源和类型、投资成功和失败的类型及因果机制、降低或管理投资风险的办法等内容有了相对清晰的认识。这涉及复杂的组织协调和集体行动，需要积极的政策性融资政策来孕育和催化。最后是创新生态的动态变化问题。产业发展任务会随着国际竞争加剧而发生结构性变化，这经常导致既有融资机制与创新发展需要的不匹配。私人部门由于短期经济理性难以自发创造出适应性的市场性融资机制，因此政府需要通过投资引导或者动员私人资本的方式来培育新的融资机制，从而推动创新生态的转变。只有当新的产业创新生态发展成熟，政府才能从市场创造者的角色退出，将涉及产业创新竞争的空间更多地留给市场性融资机制。

回顾美国半导体产业发展历程可以发现，美国硅谷模式这种自由市场经济式的融资机制并非一开始就存在，而是由美国政府通过长期投资和引导所塑造的；即便是创新融资体系成熟以后，美国政府依然在产业遭遇挑战等关键时刻出面大力干预；这是美国国家创新系统不可缺少的一环。本文将这种“政府通过积极性融资手段来催化市场性融资机制”“市场性融资机制带来产业繁荣”两阶段反复出现的模式概括为“政府推动市场”模式。因此，静态的成熟产业创新融资体系是结构演化和变迁的结果，是政府为了应对产业发展任务所发生的结构性重大变化、通过“政府推动市场”的方式一次又一次塑造而形成的。

在创造具有全球竞争力的产业创新生态的过程中，政府需要用积极的政策性融资机制来引导市场性融资机制，特别是在形成可信的技术发展方向、促成创新投资风险与收益的“模式化”认识、随着产业发展任务变化而动态调整创新生态等方面。本文从产业演进的过程性角度整合了“政府修补市场”和“政府创造市场”两种观点：在成熟的创新竞争阶段，政府要扮演为创新竞争提供关键要素的角色，即支持基础研究与早期技术产业化，这是政府的第一重角色；在产业创新生态孕育及转型阶段，它还需要塑造新的产业创新生态，这是政府更为重要的第二重角色。注重短期经济理性的市场性融资机制难以在短期内实现集体性的结构转型，因而政府需要对资金进行战略性配置，持续为私人部门参与创新活动提供明确方向、稳定预期与广阔的市场空间，以促进创新生态的发展和成熟。政府在动态创新竞争中所扮演的两重角色不是由某个国家的特殊国情所决定的，而是由创新的本质特征、现代政府与市场的本质属性所规定的，具有更广泛意义上的适用性，虽然它的样貌一度被隐藏在“自由竞争”或“市场失灵”学说的面纱背后。

基于以上讨论，本文认为当前中国半导体产业融资体系还有持续改进的空间。中国半导体产业在基础科研与产业化环节之间、产业链上下游之间的衔接依然存在问题，各主体尚未形成技术方向感，缺乏共同行动的技术议程、组织方案、激励机制和责任机制，这都使得我国难以有效推动产业创新生态的结构性变迁。为实现“有为政府”与“有效市场”的结合，政府的战略性投资应通过聚焦关键技术突破、扶持产业和技术共同体、塑造面向前沿技术创新的投资生态等方面同时发力。