食品安全刑事附带民事公益诉讼实践与思考

刘凤琪

江苏省苏州市相城区人民检察院

第四检察部副主任、二级检察官

摘   要：当前食品安全刑事附带民事公益诉讼中，传统办案模式存在弊端，公益诉讼职能延伸成效不明显。具体办案过程中，共同侵权责任认定和区分、惩罚性赔偿金基数确立及管理等实践难题尚待解决。对此，检察机关应当充分发挥公益诉讼制度优势，加强探索一体化办案机制，完善介入引导侦查机制，健全行政执法与刑事司法衔接机制，以能动精准监督，系统推动食品经营行业溯源治理。

关键词：食品安全 共同侵权 一体化办案 溯源治理

全文

近几年来，各级检察机关综合运用“四大检察”职能，联合公安机关、市场监管等部门形成打击危害食品安全违法犯罪合力，共同守护百姓舌尖安全。苏州市相城区人民检察院（以下简称“相城区检察院”）围绕民生之本，加强食品安全刑事附带民事公益诉讼理论探索与实践总结，努力从优化内部办案模式、加强与行政执法有效衔接、能动履职推动食品经营行业溯源治理等方面破解监督困境。

一、基本案情与办案过程

2017年至2018年10月间，肖某某从岳某某、干某某处购买死因不明的螃蟹用于食品生产。后肖某某及其妻子刘某在未依法取得食品生产、销售许可的情况下，在苏州市相城区某冷冻厂房内，将死因不明的螃蟹加工成蟹黄蟹肉，并进行分销。最终，涉案蟹黄蟹肉被某酒店制成“蟹黄鱼翅”等菜品供众多不特定消费者食用。经苏州市食品药品监督管理局认定及有关部门检测，肖某某等人利用死因不明的螃蟹加工蟹黄蟹肉，蟹制品中挥发性盐基氮的数值不符合相关国家食品安全标准，足以造成食品中毒或者其他严重食源性疾病。

2018年10月初，苏州市相城区市场监督管理局就该案线索向相城区检察院咨询。同年10月30日，检察机关经审查认定该案涉嫌犯罪，建议区市场监管部门移送公安机关。当日，相城区市场监管部门联合公安机关在案发现场查获死蟹及蟹制品约2.86吨。市场监管部门立即将案件移送公安机关并抄送检察机关。12月7日，相城区检察院依法批准逮捕肖某某。12月29日，相城区检察院对肖某某、刘某等五人提起公诉并附带民事公益诉讼。2019年2月，相城区法院依法判处被告人肖某某等人犯生产、销售不符合安全标准的食品罪，分别判处有期徒刑一年六个月至拘役不等，并处九万元至两千元不等罚金；对部分被告人适用缓刑，并禁止在缓刑考验期内从事食品生产、销售及相关活动；同时判处肖某某、刘某、郑某共同赔偿人民币390900元，岳某某在人民币51420元内、干某某在人民币3200元内承担连带赔偿责任。五人在全国性媒体上公开赔礼道歉。

判决后，肖某某等人均未上诉，判决已发生法律效力。

二、案件办理重点与难点

（一）积极探索新型办案模式

新时期检察机关强调刑事、民事、行政、公益诉讼“四大职能”并行发展。但新型发展格局也带来深层次问题，尤其体现在刑事附带民事公益诉讼办案中。传统办案模式下，刑事职能和公益诉讼职能由两个办案组承担，容易造成司法资源浪费。公益诉讼难以把握介入时机，公益受损情况难以精准评估，信息流转及庭审过程运作不畅，办案质效不高，监督呈现滞后性、片面性和局限性。

在肖某某案中，关于违法行为所涉地域范围、侵权行为人的销售金额、共同侵权行为的认定及侵权责任分配等都是公益诉讼的调查重点，但并非刑事定罪量刑的审查重点。为解决传统办案模式难题，相城区检察院率先探索公益诉讼一体化办案机制，制定《办理公益诉讼案件暂行规定》以及《设置新型办案组织（临时性跨部门办案组）的工作方案》。结合跨部门办案机制，实行“1+X”灵活办案。“1”指公益诉讼部门，由该部门履行涉公益诉讼案件的所有检察职能，实现监督移送线索立案、介入引导侦查、审查批捕、审查起诉、提起公益诉讼、审判和执行监督等全流程、一体化办理。“X”指遇到疑难复杂、涉案人数众多以及有重大社会影响的案件，即时启动跨部门联合办案。“一竿子到底”的办案组设置，打通了不同检察职能之间的内部壁垒，通过灵活引导侦查机关及时固定公益受损证据，实现刑事审查与公益诉讼调查同步推进，有效节约办案资源。

（二）明确共同侵权行为中惩罚性赔偿诉讼请求路径

本案系涉案人数众多的共同侵权案件。肖某某、刘某从岳某某、干某某处购买“死因不明”的螃蟹，单独或组织工人加工生产成蟹黄蟹肉，出售给郑某，郑某又将案涉蟹黄蟹肉销售给某酒店采购人员薛某某。岳某某、干某某一方，肖某某、刘某一方，郑某、薛某某一方，形成了上、中、下完整的食品生产经营链条。由于中间环节存在加价转售、异地销售等情形，区分共同侵权人的地位和作用、划分侵权行为人的责任存在困难。

1.共同侵权行为责任分配

多名行为人共同侵权案件中，怎样认定和区分各行为人的责任。对此，并无相关明确规定和判例参考。本案中，肖某某、刘某利用“死因不明”的螃蟹生产、销售不符合食品安全标准的蟹黄蟹肉，应当承担侵权责任。而食品的生产、销售环节本身具有连贯性，岳某某、干某某作为原材料提供者，明知螃蟹系“死因不明”且系用于加工蟹黄蟹肉，仍予出售，应当依法承担无过错连带侵权责任。郑某作为中间销售者，以营利为目的，放任不符合食品安全标准的蟹黄蟹肉投入到食品生产和流通流域，应当依法承担连带责任。

关于如何确定各行为人的责任范围，办案组认为，肖某某、刘某生产蟹黄蟹肉后卖于郑某，是不符合安全标准的食品进入市场流通环节的决定因素，二人应当在足以造成食品中毒或者其他严重食源性疾病的范围内承担主要侵权责任。郑某虽未参与生产环节，但将明知有问题的蟹黄蟹肉卖给酒店加工成菜品，应当在肖某某、刘某的责任范围内承担连带责任。而岳某某、干某某将食品原材料死蟹销售给肖某某，二人不应当在所有案涉食品导致公共利益受损的范围内承担责任，应当在各自销售金额内分别承担相应责任。

2.惩罚性赔偿金基数确立

在本案办理时，最高检等七部门关于食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的会议纪要尚未出台，但本案仍积极探索并提起十倍惩罚性赔偿诉讼请求，最终获得法院支持。岳某某、干某某销售死蟹原材料分别获利5142元、320元。肖某某、刘某销售案涉蟹黄蟹肉给郑某的金额为25752元。郑某转售给酒店采购人员后得款39090元。中间环节的转售和加价，导致最终无法确定实际销售终端所有消费者财产损失总和，惩罚性赔偿金基数难以精准确立。对此，办案组形成三种观点：一种认为五名行为人系共同侵权，应当在390900元范围内共承担连带责任。第二种认为应当以最终环节郑某的销售金额39090元为十倍赔偿金基数，即郑某在390900元内、肖某某和刘某在257520元内、岳某某在51420元内、干某某在3200元内各自承担连带责任。第三种观点认为，根据侵权责任分工，肖某某、刘某作为最主要的侵权责任人，应当支付390900元赔偿金。郑某应在390900元内、岳某某在51420元内、干某某在3200元内各自承担连带责任。

笔者认为，惩罚性赔偿金具有惩戒和补偿的双重性质。惩罚性赔偿金的确立应当以惩罚、遏制和预防严重不法行为作为功能定位，并且要综合考虑行为人的主观过错程度、违法次数和持续时间、获利情况等因素。案涉蟹黄蟹肉在流转过程中被层层转售和加价，经手人均获利，该交易情形符合“低买高卖”的市场交易法则。因此，在无法确定实际销售终端所有消费者遭受财产损失总和时，以餐饮服务经营者进购原材料的总价，即以郑某的销售金额39090元作为赔偿金基数，最接近挽回受损社会公共利益的宗旨，也未加重侵权行为人的责任，具有合法性、合理性。结合各行为人的责任划分，办案组最终采纳第三种观点，即在肖某某、刘某承担390900元的基础上，其他人分别在相应责任范围内承担连带责任。

（三）介入引导侦查深化行刑衔接机制

该刑事案件立案后，检察机关立即派员全程介入和引导，确保刑事侦查和审查起诉无缝衔接。

一是引导侦查方向和重点，助推侦查快速、高效进行。相城区检察院于2018年初与区市场监管局共签《关于建立食品药品领域公益诉讼协作机制的办法》。同年10月，市场监管局就该案商请协助，相城区检察院立即抽调办案骨干成立专家组。办案组经多次研判，查阅食品安全相关国家标准，走访养殖户、营养学家听取意见，对照“两高”司法解释条款，深入分析，认定肖某某等人的行为涉嫌食品安全犯罪。后该院向市场监管局提出书面意见，建议将该案移送公安机关。在介入引导侦查过程中，办案组立足刑事犯罪构成和维护社会公共利益双重取证主线，及时就案涉食品分类封存、称重、抽样送检等细节提出具体意见，对现场查获的食品食材等立即送往鉴定。

二是规范证据的收集和固定，确保证据证明效力。办案组及时引导公安机关固定各侵权行为人之间的聊天记录和转账记录等，核查印证每层转售的涉案蟹黄蟹肉金额。在此基础上，与终端饭店原材料进价、菜品售价等数据反复比对，最终合理界定社会公共利益受损情况。另外，建议公安机关对扣押查封活动实行全程录像，要求公安机关规范制作电子物证勘验报告，确保原始证据体系清晰、合法有效。

（四）深层次助推解决行业经营监管漏洞

食品安全“四个最严”中以“最严谨的标准”为首。在肖某某案件公开庭审过程中，相城区检察院邀请代表委员、行政机关、大闸蟹养殖户等60余人观摩庭审，以举证、示证、法庭辩论等方式现场释法，通过预防、警示、教育和震慑，向社会传递检察公益诉讼维护大闸蟹市场经营秩序、守护百姓舌尖安全的决心和信心。同时，针对案件暴露出的死蟹回收规范性文件缺失、监管部门不明等问题，该院及时向区城市管理局等部门发出工作提醒，督促完善死蟹等水产品回收机制，明确回收流程，促成设置死蟹集中回收点、引进科技设备粉碎再利用。此外，该院联合市场监管局印发宣传册，向经营户宣传死蟹的危害性、投放集中回收点等，引导经营主体提升法治意识。

三、提升食品安全刑事附带民事公益诉讼办案质效的思考

实现食品安全刑事附带民事公益诉讼提质增效，检察机关须依法能动履职，从内而外逐一破解难题。

（一）实行公益诉讼一体化办案机制

检察权在刑事职能和公益诉讼职能中的运作方式和运作路径存在差异。刑事职能侧重后端惩戒，强调是否达到立案标准、犯罪行为和方式、定案证据如何获取及保全等。公益诉讼职能则要求发挥检察机关“公共利益代表者”的兜底作用，侧重公共利益的受损情况、是否需要开展应急处置或者修复、行政机关依法履职是否到位等。只有不断优化内部办案程序，打破职能壁垒，才能理顺和统一两种职能中检察权的运作。

具体而言，可实行公益诉讼一体化办案机制，将目前可开展公益诉讼的案件全部纳入适用范围。由公益诉讼部门统一行使公益诉讼案件办理过程中的所有检察职能。通过选派刑事业务办案经验丰富的骨干充实到公益诉讼部门，成立专业化办案团队，实现从案件受理、审查逮捕、审查起诉全流程办理，节约办案资源。在办案过程中，要注重介入侦查引导，规范评估及鉴定事项，全面固定案件证据，及时止损和敦促公益修复。同时一并监督行政机关是否存在不履行或者怠于履行职责、人民法院是否存在审判或者执行活动违法等情形。

（二）健全食品安全行政执法与刑事司法衔接

新时期检察监督应当以能动监督发挥引领作用。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出，要完善检察机关与行政执法机关执法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。笔者认为，一方面，检察机关应当积极对接行政机关，在信息共享、线索移送、专业咨询协助、诉前沟通等方面统一理念。对行政机关就违法事项是否作出处罚、处罚程序及结果是否合法合理、处罚是否执行到位等，加强信息同步共享，确保无社会公共利益受损线索遗漏。同时，也要进一步增强案后跟踪落实的能动性。推动刑事案件不起诉后移送行政处罚、食品安全犯罪人员服刑期满后执业限制等落实到位。另一方面，针对如何细化前期调查取证，如何更好地开展诉前磋商与诉讼和解，怎样厘清公益诉讼与私益诉讼的边界，怎样处理惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款之间的关系等实践难题，检察机关与行政机关应当共同研究。例如，为解决赔偿金后续管理使用问题，相城区检察院联合区法院、市场监管局、财政局共签《苏州市相城区消费公益金管理暂行办法》。通过明确赔偿金来源，规定消费者申请消费公益金赔付的期限、方式和流程，细化各部门在资金落实及监管中的职责，有效推动解决食药品消费类公益诉讼案中维权难、诉讼难、执行难、公益修复难的问题。

（三）积极推动食品经营行业溯源治理

公益保护和溯源治理都是系统工程，从公益诉讼检察制度和实践的发展看，公益诉讼检察制度与诉源治理的价值导向高度契合—领域上“多域”重合、功能目标上“多极”深化、程序上“多重”涉及、内部运行机制上“多地”“多级”联动、外部协作机制上“多元”主体参与。食品安全关乎千家万户舌尖安全。当前食品安全领域案件背后隐藏的职能部门监管缺位、跨区域违法经营、行业政策落实不力等突出社会治理问题。检察机关必须摒弃就案办案，以维护公共利益为出发点，寻找与区域经济社会发展大局的履职契合点，才能推动形成多元保护、多点监管的行业治理新格局。

检察机关应当进一步发挥公益诉讼制度的独特价值，努力构建多维、立体监管格局，深层次推动溯源治理。通过采取发送检察建议、工作提醒、风险提示、提出立法修订建议、举行联席座谈会等柔性举措，实现与属地政府、行政机关、行业协会等主体的协同发力。例如针对肖某某案折射的阳澄湖水质污染、湖边岸畔农家乐经营不规范、乡村人居环境待提升等社会治理问题，相城区检察院积极牵头制定并与三家检察院共签《苏州市环阳澄湖地区检察公益诉讼协作意见（试行）》，提出“整体推进，协同治理，健全监管，长效保护”的综合方针。进一步明确职能部门与属地政府监管互为补充，行业协会积极发挥“第三只手”的作用，将发现行业隐患、推动问题解决作为更高层次履职方向，努力形成点面结合、条线互动、区块共治的格局。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2022年10月（经典案例版）

监制 | 韩彬

编辑 | 武诗雨

审核 | 吴平 赵爱国