行政执行能力是基层治理体系与治理能力的重要组成。其中，行政执法能力构成了基层行政执行能力的主要方面。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。为填补执法权阙失造成的基层治理“裂缝”，新修订的《行政处罚法》第24条明确规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”

　　基层行政执法能力损耗的多重样态

　　顶层设计为行政执法权的集中行使及其有序下沉扫除了法律障碍，也为行政执行能力建设积极融入基层治理现代化的现实场景提供了改革方向。然而，受权能不足、职责倒挂、治理资源匮乏等行政体制的结构性影响，伴随着经济社会等外部环境的日趋复杂化，基层执法资源与能力被不断稀释、损耗，在某种程度上成为不可避免的组织现象，呈现出三种典型样态。

　　一是结构型损耗。执法体制的层级阻隔、条块矛盾、部门分割等内部张力，是造成基层执法能力损耗的主要因素。由执法权责的层级分包所形成的府际间委托代理关系，终将因上下级目标的冲突而无可避免地造成内部控制失灵等问题，主要表现为上级政府进行诿过卸责，而下级政府则将充分运用信息优势采取合作“共谋”和逆向推责等策略加以应对，这种行为最终造成基层执法能力随着层级的降低而不断衰减。虽然在综合行政执法改革中，许多地方采取执法权下移的方式以填充乡镇（街道）的执法权真空，但在没有改变根据行政层级配备治理资源的法制框架下，缺少制度配套与资源保障的放权改革无法从根本上破解属地管理体制下的基层执法困境，也就不能彻底解决乡镇街道等基层单位执法能力不足的问题。

　　二是功能型损耗。组织环境的复杂性与其行为能力之间具有较强的负相关性，意即执法机构的外部环境变化对其职能的履行效率将产生不确定性的约束效应。综合行政执法体制改革是地方政府主动适应治理环境变化的自主选择，即根据地方实际需求，建构出在解决问题驱动下的综合行政执法宏观制度创新的在地化运作方式，实现市域治理与基层治理效能的双提升。然而，综合行政执法体制并没有充分回应经济社会对于基层执法职能整合的诉求，却在一定程度上加剧了其行政执法能力的损耗。对于卫生健康、市场监管等专业领域而言，综合执法体制改革一方面在一定程度上稀释了行业监管的专业性、权威性，另一方面在整合其他监管资源的同时亦隐性削弱了其监管能力。

　　三是行为型损耗。“执法能力”可理解为“执法主体对执法过程所涉及全部信息的采集、解释、理解、处置等能力的总和”。随着信息技术的快速迭代及其在国家治理场域的渗透延展，执法部门的角色边界正变得愈加复杂，与之相因应的行政执法体制变革愈加注重对以信息为主要载体的治理知识的持续性投入。而行政执法部门的信息处置过程呈现出信息分布的高分散性与信息容量的高密度性等矛盾共存的典型特征。这些特征互相关联、交互作用，为作为“信息装置”的行政执法机构共同衍生出更为隐蔽的能力损耗困境。

　　规避基层行政执法能力损耗的多重路径

　　一是以规范化建设为载体实现执法力量的精准适配与协同供给。伴随着社会流动性的增加，执法需求也将保持着刚性增长的趋势。因此，在执法能力的需求侧，既要通过强化社会监督、行业自律、道德建设等方式最大程度地减少非必要执法事项；也要强化执法机构自身的规范化建设，通过确权明责、部门协同的体制变革，更加精确地接收与处置相关复杂信息，以更加精准地回应情境化的执法需求。

　　一方面，采用弹性化赋权策略，适配差异性执法环境。针对基层普遍存在的“看得见的管不着，管得着的看不见”的执法窘境，综合行政执法改革应充分结合各地发展水平、产业结构与转型、人口规模与素质、地理与自然环境等条件变量，使用大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等前沿信息技术合理推算执法需求。同时，在优化调整综合行政执法结构的同时，根据各地对执法能力的差异化需求制定“打包下放”“渐进式下放”“条块联动”等不同的赋权策略。

　　另一方面，明晰综合行政执法权责边界，厘清跨部门信息渠道。综合行政执法改革将多渠道的信息分流模式改为单渠道的信息汇入模式，在有效识别执法需求以减少违法过剩方面发挥独特作用的同时，综合行政执法机构的权责边界也将因海量事项的集中而变得更为模糊。对此，省级以下各级政府应严密梳理现行法律法规所赋予的执法事项，制定职能全面覆盖、形式规范统一的市、县（区）、乡（镇、街道）等标准化执法权责配置清单以及清晰翔实的执法流程。此外，还需进一步明确综合行政执法部门与业务主管部门间的职责关系，制定信息互通、资源共享、无缝衔接的跨部门协作清单。

　　二是以执法队伍的专业化建设优化执法能力提升的内生动力机制。除了结构重组与功能重塑，执法机构的再专业化建设成为达致改革目标的最为关键的内生动力。从专业化建设的角度寻求减少执法能力隐形损耗的因应之道，需要聚焦于“简化信息结构”与“赋能执法队伍”两个方面。

　　一方面，将数字技术深度嵌入复杂的执法应用场景，从组织层面简化综合行政执法平台的信息结构。借助政府数字化转型最新应用成果，依托现代化技术支持网络，充分发挥智能电子设备等现代信息科技及其衍生工具在收集、编码、储存、传播信息方面的优势，全过程、全场景、全链条式地提升综合行政执法部门信息处置速率。同时，可探索建立针对执法队伍管理的电子绩效支持系统，利用信息技术进行知识管理，将能力提升过程实时转换为执法部门的智力资本并对全体队员实现全天候开放共享，提高其能力投资的价值回报率，为建立动态均衡的绩效激励体系奠定基础。

　　另一方面，将激励赋能的理念贯穿于队伍建设过程始终，从个体层面减少综合行政执法的信息成本。首先，建立客观公正的执法队伍再专业化水平的评价机制，将评价结果作为职级动态调整的关键权重，使得执法队员的知识投资与个体收益能够实现正相关。其次，可将执法人员按照个人禀赋（如工作经验、技能水平、应急应变能力、法律知识储备等素质）划分为“专家级”“骨干级”“一般级”“入门级”等不同等次，然后拟定针对性的组织学习方案以及测评考核机制。最后，建立适用于执法工作特性的柔性化人事管理制度。比如，根据执法需求设定科学的准入口径并适时调整，以匹配变动不居的执法环境对合格执法队员的要求；打造场景化执法胜任力模型，助力执法队员在实践中加速再专业化进程；推进执法类公务员分类制度改革，建立更加适应执法工作特点的职务职级晋升制度等。

　　（本文系国家社科基金项目“农村环境治理结构的脆弱性及其韧性治理机制研究”（22CZZ016）阶段性成果）

　　（作者系中共浙江省委党校（浙江行政学院）公共管理教研部副教授）

• 来源：中国社会科学网-中国社会科学报

• 作者：张则行