潮新闻 记者 钱祎 通讯员 程林志 骆益 刘牧

浙江省县乡合法性审查质效提升改革推进会。浙江省司法厅供图

最近，一场事关浙江全省的改革推进会召开，主题围绕的是“县乡合法性审查”。

县乡合法性审查，顾名思义，就是对县乡行政主体作出的行政行为进行审查，看是否符合法律规定。换句话说，就是用“治未病、抓前端”的理念，未雨绸缪地对基层行政行为进行预防性的法律审查。

不久前，浙江交出一张今年法治政府建设的成绩单，其中“27个先行试点的县（市、区）经合法性审查后事项均实现零败诉”尤为亮眼。

哪些内容要被纳入审查范围？通过审查，破解了基层治理的哪些难点？来看看浙江在全国领先的这项改革。

一

县乡开展合法性审查的内容，包括行政规范性文件、重大行政决策、合同、重大行政执法决定，以及村规民约、政府信息公开答复、履职申请类答复、行政赔偿、涉法信访事项等，关系着基层治理的方方面面。

为什么要对这些内容进行合法性审查？

比如合同，乡镇街道的许多合同关系到大项目、大工程，是一些地方每年的“重头戏”，经不起一丝疏忽，但往往乡镇街道审查力量弱，碰到专业性强、金额较大的合同就“心里没底”。

再如，老百姓关心的村规民约、居民公约等，往往涉及到一些罚款事项，能不能罚、怎么罚、罚多少，都得依法依规，经得起推敲以及实践和历史的考验。

此外，还有一些公示文件、政府文书等，一旦出现差错，后果严重，容易造成基层不稳定。

法治建设，重点在县乡，难点也在县乡。

县乡是矛盾纠纷的多发地与集中地。过去，由于对相关文件、合同等审查的不规范、不专业、不仔细，一些“问题文件”“违规协议”“违法处罚”屡见不鲜，不仅乡镇街道自己吃了不少亏，许多“民告官”案件也从中而来。

信访量大、行政败诉率高，给基层带来极大困扰。据相关数据显示：2022年，浙江涉及乡镇街道的行政诉讼案件收案4707件，败诉524件，占比67%。全省行政败诉案件80%以上发生在县乡。

合法性审查，也是撬动基层政府自身变革、防止公权力滥用的重要手段。浙江作为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革试点，执法改革不断深入推进，不少行政权力被下放到乡镇街道。

从这个角度来看，由于乡镇街道承接了更多直接涉及企业和群众的执法事项，可直接对企业和群众作出行政处罚决定，因此合法性审查也必须及时跟上。这不仅仅是限制公权力的行使、规范和保护基层干部依法履职，更可以从源头上保障企业和群众的合法权益，增强法治获得感。

提升县乡依法行政水平，打通基层依法治理“最后一公里”，迫在眉睫，是浙江建设法治中国示范区的重点和难点。

二

合法性审查全国很多地方都在开展。浙江的一大特色亮点是，在全国率先将合法性审查拓展到县乡两级，部分地方还拓展到村社，延伸了审查标准化的基层触角。

早在2020年，浙江就率全国之先在全省部署开展了乡镇合法性审查全覆盖工作，扭转了乡镇街道“凭经验办事”的现象。

审查不仅要看行政行为是否合法，还要提升质效。今年，在之前的基础上，浙江更进一步，开展了县乡合法性审查质效提升改革，也是一项开创性工作，目前已取得不错成效：截至11月底，全省1364个乡镇街道完成合法性审查10.5万件，较改革前增长80.9%，越来越多基层单位减少了行政争议。

这是怎么做到的？

一靠顶层设计。以前，合法性审查相关要求散见于多部行政规范性文件，缺乏专门的法律规定，刚性约束不足，较难有效落实。

今年4月1日起，《浙江省行政合法性审查工作规定》出台，这是全国首部规范行政合法性审查工作的创制性政府规章，首次以立法形式将合法性审查职能拓展到乡镇街道，对原来审查范围、标准、程序、机制、运行等模糊问题都作了明确规定，使基层有法可依。

二靠试点推进。也是今年4月，浙江在27个县（市、区）先行试点，初步构建了全覆盖的合法性审查标准体系、运行体系和保障体系。之后逐步推开，90个县（市、区）均成立县级合法性审查中心并实体化运行。

试点之后，县乡合法性审查件数大幅上升，审查后的行政行为均未发生败诉纠错情况。

三靠数字平台。充分利用数字化改革的成果，浙江建设了全省统一、贯通省市县乡四级的合法性审查应用系统，每天上千条数据在系统里流转，从前期审查到备案闭环，全流程监控，审查时限缩短了5.3个工作日。

同时，一起推进的智能辅助审查、案例中心、法律法规库、法律专家库协审派单等模块，让审查在实际操作中更加简易化、一体化，既让审查提了质，又为基层减了负。

三

村规民约、重大行政决策、政府信息公开答复……基层需要进行合法性审查的事项广而多，需要极强的专业知识，仅仅靠乡镇街道的人员无法完成。

那么，合法性审查要怎么审？

浙江编制了全国首创的乡镇街道合法性审查“一图一清单一指引”工作标准，27个先行试点的县（市、区）则在省级标准的基础上，因地制宜进行了探索优化。

比如丽水结合山区实际情况，探索了一套适用于山区基层的合法性审查改革一揽子通用制度体系——《丽水市乡镇街道合法性审查工作规范》。这套制度在4类必审事项之外，新增了招标文件等其它高频涉法事项10项，并同步制作了首批行政规范性文件、乡镇街道合同实例指导手册，收录65起案例，将“审什么、怎么审”进一步细化完善。

各地的县级合法性审查中心，全面统筹了司法局法务骨干、专业执法部门法治人员、公职律师、社会律师、法律专家学者等多方专业力量，相当于为基层提供了一个专业的法务团队，从根子上有效破解了基层审查人员不足、专业水平受限的难题。

合法性审查真的管用吗？会不会走形式？

举一个真实的例子：

在象山县大徐镇，今年出台了有关村级合法性审查工作的实施意见，列明了事项清单，明确未经过合法性审查不能签署资金提取审批，并编制工程建设、土地流转、租赁等常用合同示范文本，供各村参考使用。

该镇的牛岙自然村近期要进行整村改造。通过合法性审查后，当地发现施工工程合同中的电工承包方式表述不清、安全生产条款中各方权利义务不明确以及存在歧义，提前修改解决了问题。

浙江规定，县乡两级党委政府要严格审查程序，确保没有经过合法性审查的事项“不上会、不签批、不对外公布”。

县乡合法性审查改革看似切口很小，但实际是一项庞大的系统工程，不仅要全面打造专业化的法审员队伍，还要统筹落实责任追究和容错机制，健全动态评价和督查督办机制，让基层干部想干事、能干事、敢干事。

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