实现零毁林，对供应链影响几何？
——欧盟《零毁林产品法案》提案内容综述及启示
文丨袁钰 董鑫 刘婷 柴伊琳
全球森林正以令人震惊的速度遭到砍伐和退化，造成气候变化加剧、生物多样性进一步丧失。全球毁林面积近90%源自农业用地扩张，用以生产牛制品、木材、棕榈油、大豆、可可和咖啡等商品。由于世界人口的增长及以对农产品特别是动物源性产品需求的增加，人类对农业用地的需求可能会越来越大，森林也会受到更多压力。与此同时，持续的气候变化将影响粮食生产。为使森林不致进一步遭到砍伐和退化，可持续生产势在必行，欧盟《零毁林产品法案》提案应运而生。
《零毁林产品法案》提案的突破
欧盟委员会最新发布的《零毁林产品法案》提案由负责实施《欧洲绿色新政》的欧盟委员会执行副主席弗兰斯•蒂默曼斯于2021年11月17日提出，要求欧盟成员国只能进口“零毁林”商品。受提案监管的产品包括：棕榈油、牛肉、大豆、咖啡、可可、木材。目前，欧盟机构就该提案在总体方法和目标上已达成一致，后续欧洲议会和理事会将对提案修改完善后正式颁布。
欧盟作为某些毁林和森林退化商品的相关消费者，目前缺乏针对这一问题的具体有效法规。因此，《零毁林产品法案》提案的目标是遏制由欧盟消费和生产导致的毁林和森林退化，以减少温室气体排放，减缓全球生物多样性丧失。这一提案旨在最大限度地减少供应链中毁林和森林退化相关商品和产品的消费，增加欧盟对合法“零毁林”商品和产品的需求和贸易。此次发布的新法案较之前的相关政策有多处创新。
1.明确了“零毁林”的定义
与《欧盟木材条例》相比，新提案的创新之处在于构建了“零毁林”的概念。“零毁林”指从2020年12月31日起，在未遭受毁林或森林退化的土地上开展生产活动的状态，即受提案监管的商品、产品如果是在此日期之后且在遭受毁林或森林退化的土地上生产的，则不被允许进入或要求其退出欧盟市场。设定这样一个日期可将供应链的中断和对伙伴国家的潜在负面影响降至最低，响应了可持续发展目标中提出的停止毁林的国际承诺。
影响评估结果表明，针对来自不同原产国的产品商品提出统一要求，可以堵住由合法砍伐产生的漏洞，通过远程监控促进实施，提高政策干预的有效性。此外，明确“零毁林”定义将避免误导伙伴国，如果只对产品的合法性提出要求，可能会诱导伙伴国为促进其产品进入欧盟而自降环境标准。
2.进一步深化尽职调查要求
这项制度要求首次在欧盟市场投放相关商品产品的经营者必须开展尽职调查，包括信息要求、风险评估和风险缓解措施三要素，以达到两个效果：一是相关商品产品没有在提案规定的截止日期后在遭受毁林或森林退化的土地上生产；二是相关商品产品依照原产国法律生产。未满足以上两项要求中任意一项的，其产品不得投放至欧盟市场。因此，这项制度还包括了不得在欧盟市场上投放不符合要求的产品的规定。
3.强调了地理信息的重要性
与《欧盟木材条例》相比，这项提案的另一大创新是规定了经营者提供地理信息的义务，它要求经营者收集所有生产相关商品产品的土地的地理坐标。由于毁林与用地变化有关，监测毁林需要在投放到欧盟市场或从欧盟市场出口的商品产品与种植养殖地之间建立精确联系。
要提供生产商品的土地或农场的信息，就要用到卫星成像和定位技术这两种广泛应用且可免费获取的数字工具来检查产品商品是否符合要求。土地的地理信息加上卫星监测，经实践检验证明，能有效遏制特定地区的毁林现象，提高政策干预的有效性，同时也能加大供应链造假难度。
4.提出了基准系统的概念
国别基准系统是这项提案的一个关键特征。提案计划建立一套根据“零毁林”概念所构建的基准系统和违规经营者名单，并以此为基础建立一套更为完善的、分级式的尽职调查系统。国别基准系统将在考虑到相关商品的毁林和森林退化情况下，评估各国的风险等级。国家风险分类由欧盟委员会评估调整、予以公开，并定期更新。根据生产国的风险水平，调整经营者和成员国有关部门的义务，简化低风险主体的尽职调查义务，加强高风险主体的审查。此外，欧盟委员会还将制定违规经营者名单，并在《欧盟官方公报》上对名单上的经营者点名批评，但不产生直接的法律后果。
基准系统是为了激励各国保护森林，因为执行更高的环境保护和治理标准将为其产品进入欧盟带来更多便利。它还将缓解碳泄漏的风险，提升干预措施的整体效果。同时，通过区分低风险和高风险国家，欧盟委员会可以支持企业开展风险评估，履行尽职调查义务。
《零毁林产品法案》提案对我国
开展零毁林商品价值链研究的启示
作为世界第一大出口国和第二大进口国，我国处于全球价值链的核心，有必要也有能力为全球零毁林价值链作出积极贡献。为助力我国实现新发展模式、新发展格局及“双碳”目标，加快全球价值链绿色化进程，我们在分析借鉴《零毁林产品法案》提案的基础上提出以下几点建议。
1.进一步完善尽职调查法规要求，推动追溯体系技术进步
目前，我国尚没有明确的法规要求企业在零毁林商品价值链中开展尽职调查。然而国际主要市场正在制定法律，要求根据商品来源的合法性和可持续性开展尽职调查。许多软性商品供应国已经制定了限制森林转化和退化的法律，并建立了追溯体系用以核实商品的生产是否符合法律规定。我国可以通过要求或鼓励中国企业开发应用自己的尽职调查和可追溯系统，来管理从非法或不可持续来源采购的风险。
此外，我国应利用当前监测和追踪技术正在不断创新的良好时机，有效提高尽职调查和追溯体系应用的可行性、实用性和经济性。结合我国循环经济实践，在追溯体系中采用区块链、数字标签、基于卫星的遥感、GPS
等技术可以提高原料来源的透明度，增强产品的可回收性或重用性，同时，加强上游生产者和下游消费者之间的联系，使循环经济的实践变得更加方便可行。
2.加强环境与贸易研究，促进零毁林商品价值链国际合作
世界贸易组织（WTO）规则允许我国在双边贸易和多边贸易协议中纳入有关措施，以打造绿色软性商品价值链。我国可以与加入此类协议的零毁林商品生产国合作，共同设计相关的绿色标准和实施机制。
目前，欧盟已与7个木材生产国签署了自愿伙伴关系协定（VPA），以确保向欧盟出口的木材和木材产品均来自合法来源。在我国双边贸易和多边贸易协定谈判中，可酌情采取多种形式在环境与贸易章节中纳入支持零毁林商品价值链的措施。
3.欧盟《零毁林产品法案》存在一定局限性，对我国日后出台类似法规具有借鉴意义
欧盟预计，这项新法规的实施将能够减少至少3190万吨碳排放，每年至少减少32亿欧元因气候变化带来的损失，还将对当地社区产生积极影响，尤其是严重依赖森林生态系统生活的土著居民。目前提案得到了欧盟管理层和社会公众的支持，但仍有利益相关者指出新法规的实际效果可能会与预期目标存在差距。
一是新法规所提出的进口商品管控清单仍有遗漏。有业内专家指出，森林以外的其他生态系统并未被纳入这项法案，具体来讲，这项提案如果适用于牛肉，就必须同样适用于鸡肉；如果适用于大豆和咖啡，则也应适用于橡胶、玉米、糖等其他大宗商品。因此，除了必须关注的森林以外，还应考虑森林周边的生态系统，如热带稀树草原（塞拉多）、草地或泥炭沼泽等。
二是新法规对“低风险”产品限制较少，或存在隐患。法国有环保组织指出，对“低风险”产品管控的放松，可能导致商品“洗白”行为的出现，即通过将商品经某“低风险”国家转口至欧盟；同时，大型国际贸易商会把“高风险”产品继续销售到其他对“零毁林”供应链要求低于欧盟地区的国家。只有对商品供应者进行限制，而不是仅对商品供应行为作出限制，方能有效避免大宗商品贸易毁林的现象。此外，应警惕各大贸易公司通过游说利用毫无追溯性可言的一些认证体系替代尽职调查机制，这将会使法案无法实现其初衷。
三是对大宗商品来源进行追溯的要求受到了业内的质疑。法国国家肉类和畜牧业协会指出，某些国家的肉牛从出生到屠宰的过程是无法保证可追溯性的。若不强制要求如巴西这样的贸易合作伙伴开展同等的产品追溯，那么欧盟对产品供应国实施控制的可能性几乎为零，则欧盟单方面推出法规遏制毁林商品贸易是不可行的。
综上，结合我国供应链价值链绿色化等研究及实践，在制定类似的商品价值链政策或法规时，应注意以下几个方面：一是充分考虑将除森林外的生态系统一并纳入提案范围；二是注重全价值链上的市场均衡，避免不公平竞争；三是坚持国际国内“双循环”的新发展格局，加强国际交流对话。
（作者单位：生态环境部对外合作与交流中心。柴伊琳为本文通讯作者。原标题为《欧盟 < 零毁林产品法案 > 提案内容综述及启示》）
来源：《中国生态文明》杂志2023年第1期