——以北京市朝阳区社区养老驿站为例

养老问题是社会普遍关注的热点话题，人口老龄化是社会发展的重要趋势。我国自1999年进入老龄社会以来，老年人口规模日益庞大、老龄化程度日益加深。截至2022年末，我国60岁及以上人口超2.8亿，占全国人口的19.8%，其中，北京市60岁及以上人口465.1万人，占全市人口的21.3%，老龄化程度进一步加深。让老年人安享晚年生活，已成为迫在眉睫的现实问题。

2016年以来，北京市通过建设社区养老服务驿站，进一步完善了市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级养老服务体系，社区养老服务驿站成为解决养老服务“最后一公里”的重要保障。本调研聚焦当前社区养老服务驿站运营和服务质量、存在问题和困难，并提出相应对策建议。

目前，全市具备星级资格的社区养老服务驿站814家。从分布来看，朝阳区是全市养老驿站最多的区，共有114家。我们选取朝阳区64家社区养老驿站为样本，并重点对其中获得一到三星的8家驿站进行调查研究。

一、养老驿站运营现状及存在的问题

（一）运营现状

目前，所调研的社区养老驿站，占地面积为200～800平方米不等，设置约10～20张床位。平均每家养老驿站约有各类工作人员6名，床位13张，日均提供服务60人次。每家驿站平均覆盖周边约3个社区，平均辐射老年人7000人左右，年均提供服务10000人次左右。基本上驿站均设有用餐、日间照料、咨询区等区域，面积大的驿站各类设施设备更多，功能也更多样。

图1  被调研养老驿站基本配置及服务情况

当前，驿站服务项目主要集中在助餐、助浴、助洁等日间照料服务。其中，助餐是提供最多的服务项目，服务占比超过90%，最多的年服务达12202人次，月服务达2000人次以上，家政助洁约占5%。对于规模较大的连锁运营驿站来说，集中托养是其主要服务内容，服务的老人类型以高龄、空巢、独居、失能半失能、失智半失智为主。此外，驿站还提供健康指导、文化娱乐和心理慰藉、巡视探访等基本公共服务。频率为一周一到两次，老年人积极性和参与度高，反馈很好。

图2  集中托养为主的社区养老驿站服务对象年龄分布

就盈利情况而言，此次调研的养老驿站基本处于亏损或勉强维持收支平衡状态。营收来源主要是服务费用与政府补贴，其中服务费主要来源于助餐服务和日间照料，政府补贴包括建设补贴、流量补贴等。

图3 社区养老驿站收入来源

（二）存在问题

目前，社区养老驿站处于建设初期阶段，运营过程中存在一些问题。

服务供给能力较弱，服务意识有待进一步增强。在基本服务项目中，服务需求量大的项目，驿站服务的次数就多，而精神慰藉等则开展得较少。疫情期间，一些受访老人有憋闷、不安等情绪，不知如何排遣，驿站没有提供相应的服务。

缺乏服务标准，专业能力有待提高。一些驿站没有细化服务标准，服务人员的专业能力有待进一步提升。

养老服务信息化程度较低，数字化平台缺失。一些驿站没有充分搭建数据开发、信息共享系统平台，涉老数据主要依托社区统计整合。受访的驿站工作人员表示，数据不及时更新影响服务覆盖面的准确统计，无法详细了解记录老年人的日常需求。

市场发展不充分，自我造血能力欠缺。由于养老驿站主要是公益性质低偿服务，一些驿站自我造血能力比较弱。有些驿站因长期亏损，在不违反驿站管理负面清单的情况下，弱化了自身功能定位。受访的相关部门负责人表示，有的驿站甚至变成了“杂货铺”，所卖的产品数量越来越多，而提供的养老服务则越来越少。

二、经营之困

（一）资金难

资金问题是驿站面临的首要问题。

普惠型养老服务，利润空间非常有限且收入来源不稳。以助餐为例，受访的驿站负责人介绍，一份餐均价15～20元，驿站几乎没有利润。市场服务方面，集中托养服务是驿站的主要营收来源，但一些驿站受场所、人手限制，无法开展这项服务。而具备集中式托养服务的驿站大多自行租赁场所，运营成本较高。受访驿站负责人表示，托养服务费用为每月5000～8000元不等，护理人员月工资在6000元左右，按照每3个老人1个固定护工的配置来算，护理人员的工资占了总成本的近70%。并且，托养需求较大的社区多位于城市中心，房租成本很高，驿站仅能勉强维持收支平衡。

政府补贴方面，流量补贴是那些无法提供集中式养老服务驿站的主要收入来源，且补贴和服务人数相挂钩。但由于上门服务需要较长时间，平均每位工作人员每天只能完成2～3单，服务人数非常有限，同时驿站考虑成本无法增加人手，导致实际上能得到的流量补贴很少。据测算，驿站日流量达到七八十人，才能“养活”一家驿站。

（二）人员难

人员短缺、流动性大、招聘难是各驿站面临的普遍问题。单就北京市2021年提出的巡视探访服务为例，要求驿站应为基本养老服务对象提供每周一次入户探访，且每次不少于20分钟。若按这一标准，以每个驿站服务覆盖200～300名基本养老服务对象、平均覆盖7000人左右的标准，工作人员明显不够。

北京市朝阳区八里庄街道十里堡社区，养老服务志愿者在陪老人聊天 李欣∕摄

相关部门负责人表示，在巡视探访中要询问和评估老年人的健康状况、精神状态、安全情况、卫生环境、居住环境等，这要求工作人员需要具备养、护、康等专业知识背景。但受访的驿站负责人表示，社区养老服务驿站与医疗行业、高端养老机构相比，无论在薪资还是知名度方面都没有竞争优势，很难招聘到符合要求的专业人员。同时，当前社会普遍觉得养老护理薪资低、工作强度较大、职业前景不明，很多人不愿从事。

（三）政策落地难

2016年以来，北京市虽然制定实施多项政策，但政策落地较难。比如，对失能老人发放了补助券，但在购买种类上做了限制，有的仅限购买肉蛋奶，而对于老人需求较高的米面油却不予提供，导致供给与需求脱节。

政策实施易走样。有驿站负责人表示，目前存在以政府工作人员名义对驿站进行所谓的“监督管理”、强买强卖现象，使本已经营困难的驿站“雪上加霜”。

政策空白缺保障。与养老服务机构相比，社区养老服务驿站的政策保障无明显优势，政策空白点较多。有驿站负责人举例说，由于驿站受到资质限制，无独立房产证就不允许设立护理站，有的因办不下营业执照，就无法为老人提供送餐上门服务，还有的因缺乏专项政策，工作人员无法享受补贴。

（四）理念转变难

目前，绝大多数老年人在养老方面的消费观念还比较保守，没有形成为服务买单的意识。很多老人只愿对就餐或食品买单，而对其他服务则不太愿意。政府发放的老人卡多被拿来买一些必需的日用品。

媒体宣传力度有待加强。相关部门负责人表示，有些媒体对于养老机构的报道负面较多，导致一些老人及其家庭成员对于居家养老以外的养老模式存在抵触心理。此外，媒体对社区养老驿站的性质、功能、服务的宣传力度也不够，导致人们对驿站的知晓率低、使用率不高。

三、对策及建议

针对以上问题和困难，我们提出以下对策建议。

（一）驿站层面：走出舒适圈

养老驿站需要一次“自我革命”。一是摆脱“等、靠、要”的思想，避免过度依赖政府补贴。驿站要转变思想观念，走出舒适圈，探索建立自身造血机制。二是定时进行电话或实地调研，了解社区老年人的真正需求，并据此及时调整驿站的养老服务内容，尽最大可能做到老有所需、我有所应。三是不断提高服务质量和水平，特别是提高从业人员的素质和能力，使驿站形成“服务好、评价好、收入好”的良性循环。四是积极借鉴成功驿站的经验，比如通过数字化建设提高工作效率，通过引入多元投资解决资金短缺难题，通过志愿者平台招募志愿者缓解人手紧张等问题，依托养老联合体进行集约化经营管理以降低运营成本，等等。

（二）政府层面：加强指导和服务

社区养老服务驿站还处于早期发展阶段，仍需政府部门统筹规划，加强指导和服务。一是畅通沟通平台和机制。驿站的建设和运营涉及民政、工商、街道、运营商等多个部门和主体，畅通沟通平台和机制尤为重要。有的驿站和政府相关部门建立了微信群，可以及时沟通信息。政府部门也可以考虑通过建设数字化管理平台实现“一站式”管理。二是加强顶层设计，优化驿站布局。针对市中心、郊区等不同区域老年人的特点，指导建立分类分层的养老驿站，提供符合该区域老年人需求的产品和服务。三是继续推进“养老联合体”建设，将养老照料中心、养老服务驿站、医疗服务机构、各类商户等碎片化的养老服务资源进行整合，优化驿站定位，助其发挥最大功能。四是面对驿站的困境，要出台针对性举措，及时解决它们的难题。比如，政府应定期提供公益指导和人员培训，建立针对驿站从业人员的心理疏导机制，在物资采买方面为驿站提供更多帮助。五是加强监管，对驿站提供的产品和服务，要出台更加细化的标准和规范，严禁以养老服务为幌子骗补贴、售卖不合规产品，净化养老市场。

（三）社会层面：动员多方力量

养老是整个社会共同的责任，要让媒体、社会组织等多方力量参与进来，共同推进养老事业发展。媒体要加强对养老驿站的宣传，让更多的人认识、了解、信任驿站，鼓励更多人参与养老事业，提高相关从业人员的职业荣誉感。社会组织尤其是社会志愿服务力量可以组织多种志愿活动，到养老驿站开展工作。此外，包括媒体监督在内，社会多方力量也应在监督养老市场方面有所作为，积极营造、推动建立一个更加公平公正、多元共享、包容普惠的老年友好型社会。

（本报告有删减，作者为本社青年理论学习小组）

来源：《时事报告》2023年第6期

监制：徐遥  责编：黄小丛  编辑/制作：林晓楠 牛娜 李莹璇 张博 李艳伟