来源：《中国社会科学文摘》2022年第11期P93—P94
作者：章 群 牛忠江 单位：西南财经大学公共管理学院，摘自《西南民族大学学报》2022年8期，罗浩摘
县域是基层社会治理的传统单元，是国家治理的关键层级，发挥维护基层秩序与稳定“压舱石”的作用。然而，县域较小的地理空间、稀薄的治理资源和较低的治理层级制约了治理能力的进一步有效发挥，亟需在更大治理单元、更高层级上统筹整合治理资源、运用治理技术、行使立法权来重塑社会治理体系与提升治理能力。同时，以县域为单元的基层社会治理还面临着“低组织化”“碎片化”“被动化”“内卷化”等多重内生困境，这更加需要坚持问题导向，从治理对象、主体、动能和效果进行检视，在市域层面推动基层社会治理创新，必须推进市域社会治理的现代化。
首先，什么是治理？从传统“管理”到现代“治理”的跨越，虽只有一字之差，却是一个“关键词”的变化，是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻转变。这是生产力对生产关系、经济基础对上层建筑的必然要求。治理不同于传统的管理，管理主要是政府主导的、单向的、管控性、不对等的、碎片化的，而治理内涵更全面，强调治理的主体多元化，多向度互动，民主平等，鼓励公众参与、协商对话，也更注重运用政治、法治、德治、自治、智治（以下简称“五治”）的系统治理，是我党关于国家治理在思维体系、话语体系和制度体系等维度的重大理论与实践创新。
其次，什么是市域？市域社会治理是新形势下党中央提出的治国理政方略，其目的在于解决传统基层社会治理暴露出的多重困境，重构再造基层社会治理的空间单元、资源分布和内在结构。但这并不代表传统的县域治理、基层治理特别是村（社区）“微治理”不重要甚至是不再需要。相反，它们是市域社会治理不可或缺的重要有机组成部分，与市域社会治理相辅相成，小微治理只能加强，不能松懈或忽视。
再次，什么是治理的对象？这里所说的治理有狭义和广义之界分。狭义的治理对象主要是指传统的社会治安、矛盾化解、安全维稳等范畴，但随着经济社会转型发展和国际形势跌宕起伏，我国面临的治理挑战也愈发复杂多变，既有现代化进程的社会秩序重构课题，又有全球化、信息化时代公共事务治理的共性问题，更有在特定历史境遇中生成的发展方式派生出来的一系列特殊问题。从这一层面来看，狭义的治理对象范畴界定已经无法满足现实的包罗万象，而治理对象的广义范畴应该包含但不限于党的建设、市场秩序、公共安全、公平正义、信访维稳、矛盾纷争、国家安全、营商环境、生态环保、公共服务等方方面面。因此，结合中国实际，本文中的市域社会治理对象采取广义定义，其内涵外延更宽广、更丰富。
最后，什么是市域社会治理的现代化？现代化可定义为在中国特色社会主义语境下，兼顾目标与过程的有机统一，坚持以人民为中心的由传统社会向现代社会变迁转型且实现全面发展的过程。从党中央制度设计的初衷和现实需要来看，市域社会治理的现代化是指坚持党的领导、政府主导，坚持以人民为中心的价值依归，在市域城乡层面多元社会治理主体协同、融合运用“五治”，对安全稳定、公平正义、公共服务、市场秩序、民生福祉等治理对象进行共建共治共享的集体行动及其社会化、法治化、智能化、专业化的全面发展过程。
（一）市域社会治理现代化关涉治理体系和治理能力的双重变革，但以提高治理能力为首要目标任务。在市域社会治理实践中必须坚持问题导向，既要充分依托市级立法权资源禀赋，完善市域社会治理现代化制度体系，以法治思维法治方式化解治理难题，推动市域社会治理法治化，又要提升基层自身“发现问题、解决问题”的能力，须正视治理体系和治理能力的关系。基层街镇乡或者村（社区）都没有相应的能力、资源和权限治理解决，如果一旦避让不及时发生地质灾害并造成重大安全责任事故等严重后果，属地政府却难逃其责，而地质灾害防治问题的根本解决往往囿于资金、土地等限制，这至少需要县域甚至更高的省市层级进行统筹协调方能根治。
（二）市域社会治理现代化不只是治理层级提高，其治理重心仍需下移城乡基层。治理层级的提高丰富了治理资源和治理技术，提升了化解重大问题、跨区域问题的统筹协调能力，解决了资源单薄、要素错配、政出多门、制度不一等不科学、不合理的制度安排所衍生的外部性问题，但由于市域社会治理的对象多来自基层、萌发于末梢，其治理的重心、难点依旧在基层，仍须夯实“微治理”执政的底层基础，坚持和发展“枫桥经验”，系统推动治理重心下移，实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，最终确保风险隐患消灭在基层萌芽、问题需求回应解决在基层。
（三）市域社会治理现代化既要柔性治理也要依法严格管控，须妥善调适刚性与柔性的关系。市域社会治理现代化虽然强调的是多元主体治理，坚持人本逻辑、服务为先和民生回应，但绝不是一味地妥协、迎合甚至满足不合理诉求，对违法乱纪现象视而不见、选择性执法，而是要刚柔并济、不可偏废，要对恶意诉讼、扰乱社会秩序、危害公共安全以及影响人民群众生产生活安宁的一些乱象加强管控和打击。
（四）市域社会治理现代化务必强调源头治理，方能减少治理的制度成本。市域层面涉及民生的立法规定或公共政策除秉持公平正义、科学合理外，还应具备兼容性、延续性和一致性，对涉及民生或者经济社会发展领域的政策规定比如征地拆迁安置政策、适龄儿童入学划片政策等制度化安排，不能朝令夕改、前后不一，亦不能违反上位法律规定或者在市域范围内不同治理单元之间存有较大差异，否则极易导致政策涉及的受众群体因为身处同一市域但适用政策不同而引起群体性上访、群体性事件。因此，市域社会治理需要加强源头治理，对规则的协调兼容性、科学合理性和稳定一致性在市域层面进行统筹。
市域社会治理现代化的路径选择正确与否关乎社会治理策略步骤、路线进程和目标绩效。从结构和功能的宏观维度来审视，市域社会治理现代化的目标是实现治理体系现代化和治理能力现代化。
（一）总体思路：系统布局，协同联动。面对“低组织化”“碎片化”“被动化”“内卷化”的治理困境以及复杂的跨界性、传导性和网络化的治理难题，迫切需要明确以系统性、整体性、协同性为总体治理思路，且总体思路需要贯穿于基层社会治理的全过程、全生命周期中。
（二）价值基石：以人为本，服务为先。市域社会治理要有缘情化，就需要加强治理与优化服务并重，重视与治理对象的情感互动，与治理对象之间达成默契，从而增强治理对象对治理主体的认同感。
（三）治理主体：社会主体，协同共治。一方面，以广泛的民主参与和“多中心主体治理”动员组织、有机整合分散在社会各个层面市域社会治理资源；另一方面，通过治理组织结构和治理技术的创新，构建高效的资源、要素、信息协调融合机制，避免治理的碎片化、内卷化和低组织化。市域社会治理现代化应当遵循“小政府、大社会”的治理模式，具体来看，这需要党组织扮演“领航员”的角色，社会力量理应成为关键“驱动力”。
（四）结构功能：一体两面，互相支撑。治理体系的现代化具有本质属性，是治理结构的转型，是体制性“硬件”的升级。因不同的场域关系中逻辑构造、资源配置等存有差异，“治理体系现代化”主要是从体系的维度强调科学调适政府、市场、社会三者之间的场域关系。“治理能力现代化”主要是运用治理体系中的制度、体制、机制管理社会各方面事务的能力。从逻辑进路而言，唯有实现治理体系的现代化，才能实现治理能力的现代化，但二者不是前后关系而是同频共振、相辅相成的关系。
（五）治理方式：刚柔并济，五治融合。从治理方式和治理技术角度出发，市域社会治理现代化必须走“五治融合”道路，创新市域社会治理资源融合的体制机制，破解“五治”规则壁垒，形成“政治统领、自治为基、法治为本、德治为先、智治支撑”协调互动的治理规则体系。
（六）治理能力：技术植入，科技赋能。积极引入市域社会治理工具和技术，通过技术创新、人工智能运用提升综合治理能力与质效，构建市域社会智能化治理新格局。某种程度而言，市域社会治理现代化的实现取决于治理技术、治理能力的现代化。