自1998年的第四轮机构改革伊始，以优化政府职责配置、推动政府职能转变为主要目标的职能逻辑，开始取代以机构与编制合理化为主要目标的组织逻辑，成为改革的基本指导逻辑。特别是2019年和2023年的机构改革，全面优化了党政协同的职责体系建设。对标中央机构改革，近年来各地本着“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情由一个部门负责”的思路，加快了机构改革进程。虽然改革卓有成效，但在现实生活中，依然存在需要多部门“齐抓共管”的事项，如营商环境建设、网约车监管、支持积极生育等，甚至诸如大气污染防治等职责配置明确的事项，也纷纷呈现为多部门齐上阵的“运动式治理”状态。应该说，这既与公共事务本身的性质有关，也与当前地方政府普遍的行为特点有关。厘清上述问题，是推动机构改革、持续优化地方职责配置的基础性问题。
地方层面推动“归口管理”需审慎界定其适用范围。鉴于部分公共事务本身的跨界特点，很难做到“归口管理”。不能否认，大多数公共事务都有着较为明确的范围和边界，因此有必要按照“一件事情由一个部门负责”的思路，推动机构整合，真正做到“谁的责任就打谁的板子”。然而，相对于多数边界清晰的公共事务，同样存在一些高度复杂且界限模糊的事务，不大可能由一个或少数几个部门完全负责到底。比如，当前各地都将推动高质量发展作为贯彻党的二十大精神的核心举措，但高质量发展涉及方方面面，是一个系统的综合性工程，很难由一个部门单独负责，高度重视并不意味着就需要成立类似于“高质量发展局（厅）”等机构。与之相类似，营商环境建设显然是推动高质量发展的重要保障，各地也极为重视。但营商环境建设同样涉及很多职能部门，考验的是地方政府的整体治理能力，并不适宜由一个特定部门担当主责。因此，如果地方为了彰显高度重视营商环境建设的态度和决心，比较合理的做法是成立由地方主官牵头的、类似于营商环境建设办公室的议事协调机构，并在对营商环境建设中负有相对重要责任的部门，比如发改委（局）或行政审批局，加挂营商环境建设办公室的牌子，统筹协调该事项。就此来看，目前有地方已经或正在准备成立专门的、自上而下的营商环境建设部门，是值得商榷的。
相对于营商环境建设等传统公共事务，一些新生事项的发展归路在被摸清之前，监管工作也往往呈现出多部门“齐抓共管”的状态。比较典型的实例就是数字治理问题。本轮机构改革将原来由中央网信办负责的部分职责划归了新组建的国家数据局。改革后，中央网信办聚焦于网络安全和数据安全监管，国家数据局则着力于推动数字经济发展，可以说厘清了数据治理的顶层职责配置。实际上，近年来很多地方已经先于中央组建了形式不一的专职数据管理部门。但是，不同于中央主要聚焦于宏观调控，省级和市级政府的数据管理部门显然应主要着力于推动域内的数字经济发展和数据共联共享，特别是以省级或市级为单位，打造和维护统一的地方政务信息平台，促进数据高质量共享和安全有序流动。同时，其他职能部门则需要按要求及时上传和更新数据。或者说，离开其他部门的协同合作，就难以打破数据壁垒，真正实现“一网通办”“一网监管”。在此情境下，离开地方主要领导的统筹、推动，仅依靠数据管理部门，显然存在权威性不足的问题。例如，在我国较早组建专职数据部门的某市，直到市委书记喊出“不交数据就交乌纱帽”的口号后，部门数据壁垒才得以真正被突破。
地方政府相对有限的行政资源配置和“注意力分配”，是实现“归口管理”的天然难题。在现行“职责同构”式的职责配置模式下，大致在县级层面保证了机构设置的上下对口。但是，考虑到县一级相对有限的人员编制和资源调动能力， 根据工作本身的紧迫程度和制造“政绩亮点”的需要，使得县域治理在很多时候呈现为全面服务于“中心工作”的状态，导致很多已经实现“归口管理”的事项，实际也常常呈现为“有事儿一起上”的运行状态。而且，随着宏观政策环境和“注意力”的变化，地方的中心或者说重要工作也是不断变化的。当某事项被定性为特定时期的中心工作后，鉴于主责部门相对有限的人员和资源调动能力，地方往往会采取“会战”“攻坚”等方式推进。这现象在“脱贫攻坚”工作中就得到了明显的体现：如果从“归口管理”的角度，“脱贫攻坚”工作应该由扶贫办担负主责，但对于这项须限时完成的“政治任务”，如果仅依靠扶贫办的力量推动，显然存在较大的风险。鉴于此，地方的“脱贫攻坚”工作普遍以各部门、各层级全员参与的“运动式治理”模式展开。在这种全员参与模式下，实际上很难实现“归口管理”所追求的基本目标，即“谁的责任就打谁的板子”。与之相类似，各地普遍重视的“创文创卫”工作，实践中也经常呈现为周期性的“运动式治理”模式。
特定事项本身的复杂性也是实现“归口管理”需要考量的重要维度。公共事务本身的复杂性和外部环境的变化，使得构建权责统一、明晰的地方职责体系，必然是一个不断摸索和循序渐进的过程。其间，对于某些“归口管理”事项的认识也在经历不断深化的过程，典型如“双碳”工作。近年来，随着党中央对环保的高度重视，环保部门的职责得到了较大的扩充，“大环保”管理体制已经初步成型。“双碳”工作作为一项重要的环保职责，表面上看似乎更适合由环保部门单独负责。2018年机构改革后，“双碳”就由发改部门转移至环保部门。然而，2021年以来，很多地方的“双碳”工作又悄然回到了2018年之前的状态，即由发改部门统筹协调、多部门参与的“齐抓共管”状态。究其原委，正如一位地方主官所言：为了推动高质量发展，“双碳”工作应该与地方的经济发展统筹考虑。环保部门作为单纯的业务部门，通常不会也不善于通盘考虑。所以，还是由作为综合管理部门的发改部门进行统筹协调比较好。
地方职能部门的横向竞争也会影响“归口管理”的效率。横向竞争不仅存在于地方政府层面，亦存在于各职能部门之间。实践中，经常出现某项工作本来应该由某个或若干个职能部门负主责，却总是有一些非主责部门通过“抢先表态（发文）”“提高站位”等方式发声和参与其中，以期引起地方主要领导的关注和赞许的情况。在此情境下，虽然某项工作有着比较明确的“归口管理”部门，但在非主责部门纷纷表态的情况下，就容易陷入各部门“齐抓共管”的状态。这一现象在2020年推动“复工复产”、近期支持积极生育政策等事项中，都得到了明显的体现：正因为各个部门纷纷表态，使得本应由商务和工信部门负责的推动“复工复产”工作成为了地方各部门、各级“齐抓共管”的工作；与之相类似，随着各部门不断推出配套优惠政策，使得支持积极生育政策也呈现出“齐抓共管”的状态。当然，也不能否认，支持积极生育政策虽然应由卫计委“归口管理”，但其本身显然是一个系统的工程，只有在财政、教育、人保、住建等部门的积极配合下，才有可能取得实效，因此也确实需要各部门“齐抓共管”。
综上，地方机构改革应该着力突破“职责同构”的禁锢，充分考虑纵向间职责配置的差异性，从不同类型公共事务本身的特性和地方现实情况出发，平衡“归口管理”和“齐抓共管”，适度鼓励地方因地制宜地推动机构改革，不断优化职责体系配置。
（本文系国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）阶段性成果）
（作者单位：南开大学中国政府发展联合研究中心、南开大学周恩来政府管理学院）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
作者：赵聚军