来源：《中国社会科学文摘》2023年第2期P13—P14
作者：黄新华 黄 英 单位：厦门大学公共事务学院 厦门大学公共政策研究院，原题《推进中国式现代化的规划治理：过程、特征与机理》，摘自《厦门大学学报》2022年5期，刘倩摘
中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下走出了一条治国理政的崭新之路，一条中国式现代化道路。其中，用发展规划指导经济社会发展是中国共产党治国理政的一种重要方式，1953年以来编制并已实施的13个五年规划（计划），“有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。本文将作为解释变量的发展规划称为“规划治理”，以国家层面的五年规划为例，将其置于现代化建设进程中，阐明中国共产党通过发展规划推进中国式现代化的过程、特征与机理，剖析规划治理的主体性、过程性与有效性。
规划治理的过程
中国式现代化是一个顶层设计与渐进变迁相结合的过程。
（一）温饱建设期（“一五”至“五五”）：以工业建设为主导的现代化
该阶段处在计划经济体制时期，发展规划的总体布局以工业化建设为主导，辅之以农业、商业等产业计划，同时涉及对外贸易、人民生活（物质—文化）、教育、公共卫生、环境、行政体制改革等主题。但是，温饱建设期遭遇了突如其来的战争、严重的自然灾害、频繁的运动式治理，“二五”至“五五”均未编制正式文本，而是更多依靠年度计划来指导经济与社会发展，导致工业建设或经济建设的主旋律在温饱建设期后被搁置。
（二）小康建设期（“六五”至“九五”）：以经济建设为中心的多元现代化
党的十一届三中全会后，国家治理转移到经济建设，“六五计划”（1981—1985）成为改革开放后开启小康建设时期的第一个五年计划。随着党的十三大将中国式现代化的内涵阐释为“富强、民主、文明”，发展计划的内容逐渐形成了以经济建设为中心，探索经济、政治、文化多元领域的现代化建设体系。一是经济建设是现代化的中心，但经济建设与社会建设并重、经济效益与社会效益并举的理念渐渐成形。二是明确了建设社会主义现代化国家的新途径，正式提出建立社会主义市场经济体制（党的十四大），确立了市场在资源配置中的基础性地位。三是遵循社会主义市场经济的运行逻辑，擘画经济、政治、文化建设蓝图。
（三） 全面小康建设期（“十五”至“十三五”）：多元建设领域均衡的现代化
经过“六五”至“九五”的努力，我国进入全面小康建设期。经济建设上，重视提高经济发展质量、完善经济发展体系、健全经济发展制度。政治建设上，强调“民主法治”，提出依法治国、行政体制改革等。文化建设上，在强调建设社会主义精神文明与文化的同时提倡文化事业与产业建设、文化体制变革。社会建设目标提高、领域拓宽、方式升级——从社会管理到社会治理。生态文明建设上，从可持续发展战略转入建设资源节约型、环境友好型社会，生态环境保护的重要性被提至历史新高度。值得一提的是，全面小康建设期的发展规划已经涉及现代化建设领域的交叉融合，比如“新农村”和“新型城镇化”规划同时涵盖经济、文化、社会、环境多个方面，为下一时期的现代化建设安排打下基础。
（四）基本实现现代化建设期（“十四五”至2035年）：多元建设领域均衡融合的现代化
“十三五”规划顺利收官后，全面小康社会如期建成。党的十九大会议上部署了新的发展目标。政治建设上，继续推进民主法治建设与依法治国，发展社会主义民主。文化建设上，加强理想信念教育、公共文化服务和文化产业升级等。社会建设上，提升教育、健康、人口布局，使人民群众的精神生活环境与物质生活环境有质的提高，以促进人的全面发展。生态文明建设上，突出生态系统保护质量和环境治理质量。此外，各个现代化建设领域的相互融合趋势越来越明显，乡村振兴、新型城镇化、平安中国、数字中国、绿色发展等现代化建设领域综合提升、系统进阶，成为这一时期发展规划的突出特点。
规划治理的机理
中国共产党通过发展规划推进中国式现代化的过程，其中隐含着深刻的内在机理，即宏观、中观、微观层面表现出来的特征的背后逻辑及相互关系。
（一）宏观机理：工具属性掌控与连续运用
中国共产党在应用发展规划时，掌控了治理工具的公共属性，让发展规划被有意义地运用。一方面，中国共产党成功地把党的人民性与执政理念注入发展规划中，规划治理的出发点和落脚点都聚焦在“增进人民福祉、促进人的全面发展”之上。另一方面，现代化建设是一项宏大的工程，公共属性的发展规划需要被长期连续运用，党的领导制度为之提供了前提保障。发展规划已经上升为稳定再现的制度安排，规划目标、规划方向、规划路线的连续性，给予了规划执行者和社会行动者高度的可信承诺，确保规划能够被一以贯之地落实。
（二）中观机理：工具改造及其与国家制度的适配性
“工具改造”指的是中国共产党变革发展规划体质，使之与社会主义制度相适配，改造同时蕴含着“变”与“不变”。从“不变”上看，规划治理是“社会主义属性”，一是始终坚持中国共产党的全面领导，以社会主义道路作为中国共产党运用规划治理的基本场域，为中国特色社会主义建设服务；二是立足社会主义初级阶段基本国情，在准确研判生产力水平、经济社会发展阶段、社会主要矛盾的前提下，适配规划治理体质。
从“变”上看，以变革规划体质与我国的经济制度相适配最为典型。发展规划诞生于计划经济体制时期，但随着社会主义市场经济体制的建立，发展规划并没有被抛弃，而是变革规划体质，逐渐实现了从“整体刚性—局部柔性”到“整体柔性—局部刚性”的转向。发展规划的职能、内容、制定过程和方法的转变，“不但为市场发展和政府放权提供了空间，同时也为行政部门和执政党对经济保有控制力提供了保障”。
（三）微观机理：目标设定、精心编制与有效执行
中国共产党善于将“目标排序”和“目标平衡”运用到发展规划中，通过有效整合现代化的元素，经济、政治、文化、社会、生态环境现代化逐渐同步行进、均衡融合。
从规划编制上看，通过民主化、规范化的规划编制程序，规划程序的合法性确保了规划内容的合法性，进而产出能够被广大人民认可、被公共管理者执行、被社会行动者践行的规划文本。
从规划执行上看，中国共产党的领导使得“以党领政”的治理体制与有效治理能够融合，国家层面上的发展规划具备了被地方政府落实的前提条件。
微观机理揭示了发展规划起作用的关键环节和联动条件，即规划治理最终发挥实际效力的联动装置。规划目标、规划编制、规划执行是确保规划治理有效性的关键环节。这些环节被置于我国整体的治理结构与治理机制中，它与行政发包、政策试验、干部考核等治理机制结合使用，从而将规划文本转化为治理行动，实实在在地推进中国式现代化的进程。
让规划治理运转起来
把三个层面的机理整合起来，我们就能看到中国共产党通过规划治理建设现代化新中国的全貌。简而言之，以列车运行隐喻规划治理的运作机理，这辆列车（规划治理）被设定了明确且有意义的行驶方向（中国式现代化），列车的整体设计（规划体质）与列车轨道（社会主义道路、经济制度）高度吻合，列车的内部装置环环相扣、精密勾连（微观机理嵌入国家治理的其他机制），驱动了这辆列车朝着中国式现代化稳步前进。
发展规划之所以能够被中国共产党成功地运用以推进中国式现代化，蕴藏着一个多层面、多维度关联的运作机理。党的人民性和党的领导制度赋予了规划治理的合法性与连续性，而中国共产党强大的治理能力——治理工具属性的掌控能力、工具改造能力、目标设置与整合能力、战略布局能力、规划执行与目标实现能力，奠定了规划治理的有效性。质言之，以公共价值取向的治理工具动态创新与有效执行推进了中国式现代化进程。基于中国共产党规划治理的成功经验，可以预期，再经过三个五年规划，我国必定实现基本现代化，到21世纪中叶，中国人的百年梦想也必将变成现实，中华人民共和国将进入人民更加幸福、民族全面复兴的时代。