《中国经济周刊》记者  郭志强｜北京报道

7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。

这也是继上一次国常会通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》之后，第二次讨论与超大特大城市有关的文件。

事实上，在此前的高层会议中，关于城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设就已被着重提及。4月28日，中共中央政治局召开会议，其中就提及“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”。

多位采访对象分析认为，这两周国常会具体部署超大特大城市的更新建设，是对此前政治局会议精神的落实，也是着手发力稳增长的重要抓手。

《中国经济周刊》首席摄影记者  肖翊I摄

为什么是超大特大城市？

国常会指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

推进老旧小区改造是近几年住建部推进的一项重点工作。住房和城乡建设部部长倪虹在今年全国两会“部长通道”上介绍，近5年，全国改造了16.7万个老旧小区，惠及2900多万户8000多万居民。今年计划再开工改造5万个以上老旧小区，让2000万以上居民获益。

城市更新极大改善了部分群众的生活条件，这一次的主角是超大特大城市。

据第七次全国人口普查数据，目前全国共有超大城市7个和14个特大城市，超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

为何超大特大城市会成为改善民生、扩大内需重要着力点？

天风证券首席宏观分析师宋雪涛接受《中国经济周刊》采访认为：“选择超大特大城市，既符合通常发展和安全的长期发展方向，也有助于短期的扩大内需。一方面，城中村的基础设施普遍较为老旧，居住条件较差，加以改造有助于提升居民的居住体验感和生活幸福感。另一方面，随着超大特大城市人口密度的继续增加，城中村的安全隐患以及面对重大公共突发事件的应急压力也在上升，确实有必要加以改造来提升抗风险能力。”

“的确如此。”首都经济贸易大学京津冀房地产研究院院长赵秀池向《中国经济周刊》进一步分析，超大特大城市聚集了大量的外来人口、新市民和青年人，租赁住房的人口也较多，这些人相当部分聚集在城中村，而城中村的各种设施配套与所处城市设施有很大差距，居住条件较差，不利于城市面貌和治安环境的改善，以及人民生活更美好目标的实现，推动城市更新十分必要。

而在深圳从事城中村改造项目10余年的广东君言律师事务所律师叶智锷看来：“超大特大城市相较而言，改善民生、扩大内需更具有紧迫性和群众基础，同时财政实力更为扎实，吸引资金参与的积极性更强，更具有可行性，并且试错能力更强，具有中小城市不具备的抗风险能力。”

一次房地产新模式的探索：会不会推高房价？

中金公司研究部指出：“保证居住用地充足供给是满足超大特大城市中居民合理住房需求的关键，而在中长期维度上稳步推进以城中村改造为代表的城市更新有助于盘活低效存量用地资源，从供给侧发力促进房地产行业平稳健康发展，这亦是构建房地产新模式的关键一环。”

叶智锷告诉《中国经济周刊》记者，城中村改造除了纠正过去粗放式、低质量、无序化、土地浪费等历史欠账，提高居民居住生活环境，又能新增居住供应，满足更多无房居民的居住需求，同时增加基建投资建设，拉动经济增长。“城中村改造，对于建筑工程、装修、家电等产业链的上下游会起到一定的拉动作用，能惠及更多的行业和从业人员。”

这种“房地产新模式”无论是改善民生还是拉动经济增长均有很大的积极作用。但对房价会带来什么样的影响呢？

宋雪涛认为，城中村改造对房地产市场的影响主要是改善居住条件，进而提供更多更高质量的住房供给。在这个过程中，可能会因为居住条件的改善适度提升被改造区域的房屋价值，但在“防止大拆大建”和“房住不炒”的框架下，预计不会明显推升当地房价。

赵秀池也持同样的观点：由于城中村改造，新建了大量住房，增加了住房供给，而住房需求没有明显增加，预计房价不会带来大的波动。

国常会要求，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。

城中村改造与保障性住房建设如何更好结合？

以深圳为例，在城市更新过程中，深圳的保障性住房建设体系在确保新建所需保障性住房的同时，要求开发主体除移交一定比例的公共用地外，涉及有住宅功能的项目都需要配建一定比例的保障性住房移交政府。因此在城市更新中，深圳在不加重财政压力的前提下，市场开发主体也需要主动和被动承担保障性住房建设的社会职能，实现城中村改造与保障性住房建设结合，实现居民、政府、开发商三赢。

宋雪涛告诉《中国经济周刊》记者，住建部在7月5日发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》中再次重申了“防止大拆大建”的底线要求，因此本轮城中村改造预计更多是渐进式地推进，通过提升基础设施建设、环境卫生、公共服务、房屋品质等方式，结合适度的拆除搬迁，来提升城中村的居住水平。

城中村改造资金从哪里来？

城中村改造需要大量资金，钱从哪儿来？

国常会明确，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大对城中村改造的政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与，努力发展各种新业态，实现可持续运营。

今年6月，国家金融监督管理总局局长李云泽在第十四届陆家嘴论坛上表示，强化对投资的融资保障，支持超大特大城市城中村改造和“平急两用”公共基础设施等重大项目建设。

赵秀池认为，改造的资金来源应该多方筹措，应坚持政府统筹、市场运作，政策支持、社会参与，民生优先、多方兼顾的原则实施城中村改造。政府应该有一定补贴，还要通过税费减免、融资支持、片区统筹、合理利用地下空间等政策，鼓励社会资本参与。

“我们应该从资金回报率、政策稳定性、管理参与度等方面做好政策倾斜，消除民间资本的疑虑提振参与度。”叶智锷建议，“平急两用”资金考虑特殊性和公共属性，资金来源于政府财政资金、央企国企、Reits等公募型基金；城中村改造资金来源则可以更多样化，政府财政资金、央企国企及民企资金均可；“平急两用”考虑紧急时的公共属性，改造实施主体应以央企国企为主，城中村改造则可鼓励更广泛的主体作为改造实施主体。

如何鼓励民间资本参与？宋雪涛提出，一是市场化、法治化推进，切实保障参与企业的利益；二是风险应有政府和企业共担，做到风险与收益相匹配；三是要通过制度确保企业回款的顺畅性，避免出现大量的欠账行为。

从叶智锷的经验看，“民间资本对于项目成本、运行效率、灵活性上都有天然的优势。要调动民间投资的积极性，需要减少政府的调解和干预，简化审批流程，经济测算上也应适当倾斜民间资本”。

一位常年从事城中村改造项目的负责人告诉《中国经济周刊》记者，城中村改造的资金规模是天量的，应放宽专项融资渠道和资金支持，金融机构应将专项资金向城市更新项目适度倾斜。此外，拓宽更多民间资金参与渠道，例如，是否可能考虑境外资金投入城中村改造项目？

如何补上城市更新短板？

多位采访对象表示，超大特大城市的城中村普遍存在人口密集、容积率高、住房老旧、基础设施落后、环境卫生较差、安全隐患较大等问题，需要加以解决。

那么，在超大特大城市具体推进城中村改造项目过程中，形成了哪些改造模式？

宋雪涛建议，改造的形式需要因地制宜。对于建成时间较晚、住房品质尚可、没有必要大拆大建的城中村，应以“改善”为主，在原有住宅的基础上提升配套设施；对于房龄较老、住宅质量较差且没有太多历史价值的城中村，应以“重建”为主，在原有土地上进行新的规划；对于有较大历史、文化价值的城中村，应以“搬迁”为主，并围绕原有建筑打造文旅产业。

叶智锷认为，很多没有必要着急实施的城中村可以采取改善型的改造模式，不一定非要采取大拆大建的方式；改造应该以完善、整治为主，拆除重建为辅，引导健康、平稳、有序的城中村改造模式。

据粤港澳大湾区某城市更新项目负责人张琛告诉《中国经济周刊》记者，现在他手中的城中村改造项目审批流程太长，5年的拉锯战项目不止一个，“项目总周旋在立项前期，解决了旧问题又出现新问题，导致城中村项目一直在原地转圈，这不是个例”。

他建议，简化城中村改造、城市更新的审批流程，减少过多政府部门参与审批和决策；同时，要保证政策稳定性和延续性。不能因为更新规划、政策调整甚至领导干部更换而导致项目审批陷入停滞，项目推进效率低下。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第14期）

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