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来源：中国新闻周刊收集编辑：中国新闻周刊
既要提升效率
还要保障广大农民的根本利益
改革开放四十多年以来，城市与乡村之间的人口流动频繁。目前，全国城市化率已超过65%，农村已经出现了大量闲置的宅基地。根据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。从2000到2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加20.6%。全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭指出，从农村居民不断减少，存量宅基地面积不降反增的事实出发，结合多项研究和实地调研观察，宅基地的闲置率可能远远不止18.1%。因此，今年两会期间，他提出了深化农村宅基地制度改革的建议。下一步，宅基地该如何改革，才能既提升效率，避免闲置，又保障广大农民的根本利益？就相关问题，中国新闻周刊专访了陆铭教授。全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭。图/受访者供图中国新闻周刊：目前我国宅基地使用呈现怎样的情况？有哪些影响？陆铭：在城中村和靠近城市的农村，人口外流情况较少，宅基地的需求仍然较高，有些宅基地已经盖满了小产权房。在具有特色产业和旅游资源的农村，很多宅基地已经被用于经营性用途。但在远离大城市的农业主产区，人口外流严重，闲置宅基地的市场价值不足。宅基地闲置现象，大量出现在人口跨地区流动的过程中。人口流出地区，宅基地闲置情况非常严重，甚至不少宅基地上面的房子早已倒塌。这种情况，影响是多方面的。在这些地方，土地利用效率非常低，当地的农业要实现规模经营，受到不小的制约。农村闲置宅基地目前可转让的范围局限在同村居民之间，而大量出现宅基地闲置的地方，村民往往只有转出的意愿，没有转入的意愿，拥有闲置宅基地的农村居民，实际上根本“卖不掉”，无法将闲置宅基地或对应的使用权转化成财产性收入。所以应该设计相关机制，让农民在有偿的、自愿的前提下退出闲置的宅基地，然后相应宅基地可复耕成为农业用地或生态用地。中国新闻周刊：你以为目前宅基地有哪些法律问题待明确？如何理解在宅基地上建设的“小产权房”这类问题？陆铭：当前宅基地所有权中的占有权、处分权和收益权归于集体经济组织，而使用权赋予集体经济组织成员农户持有。然而，“宅基地资格权”尚属“无法无据”的政策性术语，需进一步明确资格权和使用权的具体内涵。有关宅基地的相关法律没有明确，带来一系列问题，比较典型的就是小产权房问题。在一些人口较多的地区，存在着大量的小产权房，主要集中在城中村，而且小产权房实际上已经形成了事实上的买卖交易链条，但土地性质仍然是集体用地，没有经过征地和国有土地使用权的出让，必然没有交过土地出让金，所以它的价格远低于同位置70年产权的商品房。小产权房购买之后，产权究竟是多少年？未来是否有可能变成大产权房？这些问题实际上都没有解决。但目前小产权房由于数量较多，涉及到大量居民。中国的城市化在持续推进，小产权房问题不可回避，早晚要有一个法律和制度上的改革来解决这些问题。中国新闻周刊：对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，应该考虑怎样的改革？陆铭：对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，应该允许其复耕为农业用地，并且转化为补充耕地指标。要允许农民直接通过市场，有偿退出农村宅基地使用权，并将因此得到的补充耕地指标进行交易。该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。需要注意的是，宅基地监管和权益处置中，一定要充分尊重农民意愿，加强村集体决策，明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。中国新闻周刊：指标的交易市场可以依照哪些原则设计？陆铭：2022年12月中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》中，已经提到了“健全城乡统一的建设用地市场，探索建立全国性的建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制”。在具体操作层面，我认为要加快建立全国统一的交易市场。目前试点将闲置宅基地复耕为农业用地的地区，农户拥有补充耕地指标之后，仅仅允许在省内进行流转和交易，跨省交易的话，补充耕地指标则必须来自于贫困地区。我认为，应该推进补充耕地指标流转的范围不断扩大，这样能更好改进建设用地的空间配置效率。再往后，当全国范围内的补充耕地指标市场形成之后，相关指标的价格，可能更多由市场的供求来决定。中国新闻周刊：你此前提到对于已经发挥经营性用途（如民宿、餐饮、文旅等）的宅基地可以纳入集体经营性建设用地，直接入市进行交易，能否详细谈谈相关规划？陆铭：当前集体经营性建设用地入市在全国已经试点了，而且已经出台了相关的法律。但这其中还包含几个具体问题值得讨论：第一，已经试点的成功经验是不是可以推广到全国？第二，集体经营性建设用地的范围是否包括宅基地？在试点过程中，有一些试点实际上已经将非住宅用途的宅基地变成集体经营性建设用地，然后入市，并且已经发挥了经营的功能，比如建造民宿等。这些用地，既然事实上已经是非原居民居住了，那是否允许得到法律保护更长时期的租赁合同？目前租约最长时间是20年。合同短期化导致相关经营活动缺乏稳定的权益保护，不利于相关主体开展长期投资，现实中出现过一些农村居民毁约的情况。另外这些非原居民居住的宅基地，能否直接允许其转化成经营性用地入市？我认为可以在总结当前集体经营性建设用地入市改革方案的基础上，解放思想，让试点的成功经验加速推广，扎扎实实提高农民的财产性收入，产生更多农村地区的经营主体，激发市场活力。中国新闻周刊：要想深化宅基地方面的变革，应该防范哪些问题？陆铭：需要强调的是，宅基地改革的首要前提一定是，农民在放弃宅基地使用权时有偿且自愿。在转让宅基地或者是对应建设用地指标过程中，要尽量保证农户获得合理的收入。此外，可以设置一些安全机制，来防范负面影响。比如农村居民放弃自己村的宅基地了，是不是可以设置一个制度，在放弃宅基地使用权之后的若干年内，他可以再以集体居民的身份，在需要的时候重新申请村里的宅基地。在实践当中，据我了解有些村庄就是这样做的。这样一来就相当于给了村民一个退路，万一有农村居民放弃宅基地进城，后来又想返回农村了，可以在有偿的情况下再回到自己的老家。此外，宅基地改革要想循序渐进地推进，可以首先考虑那些早已在城市里稳定居住下来的人群，这类人群在每个村都大量存在。可以优先允许他们有偿退出在农村老家的宅基地。作者：赵越 （zhaoyue1@chinanews.com.cn）编辑：孙晓波
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