2013年，《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》正式出台。此意见一经面世，各地纷纷加快了煤矿行业的关闭退出工作，对一些不具备安全生产条件，煤与瓦斯等灾害问题突出的煤矿，或是进行了关闭，或是进行了重组，此举极大加强了煤矿行业的安全生产环境。然而实践中，总有一些地方为执行命令，违法关停煤矿，弃企业多年合法利益而不顾。那么对于此类“因政策被关停的企业”，是否可以获得补偿？又该怎么进行维权呢？

【案情简介】

2011年，胡某在山西某市成立了一家年产15万吨煤的煤矿，依法取得所有采矿许可，安全生产等经营审批手续。

2015年，该市根据上述《意见》及省里制作的《具体实施方案》，制订了本区域内的“关停煤矿名单”，胡某的煤矿，便在其中。

2016年9月，市关停名册正式获省里批准。胡某所在的县，在未制作任何关停决定的前提下，派了一群不愿表明身份的人员，强行将胡某的煤矿井口进行了水泥浇筑，封闭了矿区。

后来，胡某多次想与县里领导协商关停补偿事宜，谁成想，县里领导不但不见，还矢口否认封闭行为非自己所为，对于补偿的事更是只字不提。胡某机关内部朋友透露给他消息说，关你煤矿是省里面批的，这是国家政策，你跟谁说都没用，认了吧。

【律师分析】

胡某的煤矿被关停是典型的“政策关停”类案件。此类案件主要涉及矿产行业及禁养类企业，但不论是针对哪一行业，政策性关停案件，都存在以下共同点：

1.政策关停类案件，各地会依据政策文件制订相对应的关停实施方案。

相关政策出台以后，各省、市都会作出对应的实施方案，并据此方案实施具体的关停工作。该方案通常会对关停工作所涉及的诸多方面进行说明，其中包括行政机关职权的划分，关停的标准，关停的程序，关停的补偿问题等都会做出相关的规定。这些实施方案，也是该类案件中，企业维权的主要依据。就本案来说，胡某矿区关停，确如其机关朋友所述，关停名册实为市里拟定，省里审批。

2.政策性关停企业，其法律性质应视为行政机关对企业前行政许可的撤销性行为。

在政策性关停的案件中，企业一般不存在违法行为，通常只是因为政策变更等原因而被动关停。我们认为，在企业并无违法情形的情况下，因政策性原因而对其进行关闭，此种情况下的关停行为，其法律性质应视为行政机关对企业前行政许可的撤回，包括采矿、生产、排污等许可。

另外，根据行政许可法第八条第二款规定，行政机关变更或者撤回已经生效的行政许可，给公民造成财产损失的，应当依法给予补偿。所以，此类被关停的企业， 企业均有获得补偿的权利。

【维权方案】

北京吴少博律师事务所律师分析认为，本案中胡某作为合法企业，县政府违法关停的行为，已侵害胡某合法权益，以先行取证，后提赔偿诉讼为主要办案思路。

1.将市、县两级政府作为共同被告，提高一审法院层级。

通过申请政府信息公开等取证工作，我们得知不论该省制定的具体实施意见、还是工作方案，均明确县政府为此次胡某煤矿关闭工作的责任主体，虽然县里没有对胡某作出书面的关闭决定，但根据不明人员所实施的强制关闭煤矿的行政事实行为，我们认为，县政府应为本案适格被告。

此外，市政府虽作出包括胡某在内的具体关停名册，但该制作行为是根据有关文件要求，对全市工作进行安排和部署的行为，也未对胡某作出实质性的关停行政行为，因此，市政府不是本案适格被告。之所以将市政府列为共同被告，是为了提高一审的审批层级，如案件 需要上诉或再审，能确保更优质的法律裁判结果。

2.县政府的关停行为，程序违法。剥夺了胡某陈述申辩的权利，侵犯了胡某的财产权。

首先，根据《行政强制法》第三十五至三十八条的规定，县政府想有关停胡某煤矿，就必须依法作出关停决定。而在关停决定作出前，县政府还应先催告胡某自行履行关停义务，胡某收到此催告，有权进行陈述和申辩。只有经催告，胡某逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的情形下，县政府才能强制执行关停。本案中，县政府未先行催告，也未作出关停决定，直接派人关停胡某煤矿的行为，在程序上严重违法。

其次，在政策性关停类案件中，为了保护被关停企业的合法权利，各省制定的详细工作方案中，都会制订相应的补偿程序条款。其补偿程序一般规定为“先作出关闭决定，再签订关闭协议，然后具体实施关停行为”，即，企业未签补偿协议，就不能直接实施关停，这样的关停程序不仅符合《行政许可法》第八条等法律规定，还能在事实上保护被关停人的合法权益。本案中，县政府为了落实市政府的关停工作，未履行上述任何关停程序，直接关停矿区的行为，不仅有违政策初衷，更侵犯企业权益。

因此，县政府未作出关闭决定，未进行催告，直接关停企业，剥夺了胡某陈述和申辩的权利。又因其未与胡某按关停程序签订关闭协议，并进行补偿，而直接强行封矿，侵犯了胡某的财产权。

3.县政府强行关停胡某煤矿，由此造成胡某的财产损失应当予以赔偿。

胡某煤矿关停本身属于政策类关停，关停前双方如就补偿事宜进行合理协商，便可和平处理关停事宜。然而，县政府以强行关停的方式封闭胡某矿区，不仅行为严重违法，还造成了胡某严重的财产损失。鉴于此，我们建议胡某，不再依据政策性补偿的标准认定损失金额，而是就县政府的违法关停行为提起诉讼，要求其对胡某受到的损害进行赔偿。通过提交评估报告书等方式，直接证明此次违法关停行为造成胡某损害的范围，最后，该项请求获得法院支持，胡某获得的赔偿金额远超按政策补偿标准所能得到的补偿金额。

综上，在政策性关停类案件中，企业可以记住一点，此次政策关停行为是行政机关对自己前许可行为的撤销性行为，自身的合法信赖利益在关停过程中应当受到保护，关停前应当受有补偿。此外，如果关停过程中，行政机关妄图以非法手段侵害企业合法权益，那么企业可就该违法行为要求行政机关进行赔偿，以此最大程度的维护自身权益。