作者：李明 王帅，对外经济贸易大学国际经济贸易学院，原题《中国地方财政支出绩效（2008~ 2020）：趋势与周期》，摘自《管理世界》2023年2期，梁华摘

来源：《中国社会科学文摘》2023年第8期P88—P89

财政是国家治理的基础和重要支柱。社会主义建设时期，财政通过增强汲取能力和统筹资源配置，支撑了我国独立且比较完整的工业体系和国民经济体系的建立。

从总体上肯定财政的绩效，不能否认还有提升的空间。全球金融危机至今，我国财政体制、财政收支结构发生了较大的变化，集中体现在三个方面：一是中央、地方财政事权和支出责任划分改革深入推进，央地财政支出格局由持续变化走向基本稳定；二是转移支付体系逐步完善，中央集中财政收入及在地区间再配置能力增强，各地财政支出标准趋向收敛，基本公共服务均等化进展明显；三是财政支出功能结构深入调整，卫生健康、社保就业、城乡社区等民生类支出较快增长。

财政体制调整和财政收支格局的新变化，提出了重新估计预算绩效（特别是支出绩效）的新要求。一方面，预算体现国家的战略和政策，财政支出是预算执行的集中体现，评价其绩效，有助于评价支出预算贯彻落实战略和政策的效果。另一方面，当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾加剧，债务和财政运行风险高企，缓解矛盾、防范风险的关键，是提升财政资源配置效率和资金使用效益。

财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心内容。各方聚焦这一领域展开了丰富的研究。但学术评价与实务部门评价的差距，财政预算绩效评价与其他对象（部门和单位、项目和政策）评价的落差，评价结果与社会期待的偏差，引发了多方的关注。对此，已有研究给出了多种解释，论及的原因包括评价指标不完善、评价主体不独立等。但实际上，更为关键的，可能还在于我国预算绩效管理缺乏高位推动，预算绩效评价主要聚焦部门和单位预算，覆盖的财政资金主要是具体的项目支出。一方面，由财政部门领导的预算绩效管理，不容易厘清和协调部门间的权责利益，同时也易受来自各方的压力，导致评价有流于形式之嫌；另一方面，部门和项目支出评价不直接触及财政整体支出及其内部结构，即评价主要聚焦特定方面的支出，关注的是财政资金的使用效益，不涉及财政资源配置的问题，横向比较不足。特别是后者，可能是宏观绩效弱于微观绩效、公众获得感不高的主要原因。

财政预算绩效评价更深入触及财政资源配置，优化财政资源配置是我国推进预算绩效管理的主要目标，同时预算理论研究的核心议题也是财政资源配置问题。鉴于此，本文重点关注财政整体支出的绩效评价，以期在把握全球金融危机以来我国地方财政支出绩效演变趋势的基础上，为未来预算管理制度改革方向提供参考。已有部分研究对我国地方财政支出绩效进行过探索评价，但也存在一些有待完善的问题，如绩效评价指标体系与国家战略和政策的融合不够、评价对象选取未能充分考虑地区间财政体制的差异、投入—产出和效益的时间窗口不匹配、财政投入核算口径偏窄等。鉴于此，本文依据新发展理念内涵，参考相关文献，构建我国地方财政支出绩效评价指标体系，以省份为评价对象，综合一般公共预算和政府性基金预算支出，以两年移动平均的投入—产出和效益指标为基准（稳健性检验做了进一步的拓展），结合非径向Super-SBM模型与两期技术前沿方法，分别从动态和静态两个维度，测算2008—2020年我国地方财政支出绩效，总结其特征。

相较已有研究，本文可能的贡献有以下几点：第一，从精准核算投入、产出和效益的目的出发，探讨了学术研究中恰当的财政支出绩效评价对象选取、评价时间窗口选择等一系列问题，在修正的基础上，评估了我国地方财政支出绩效。本文指出，评价对象（政府层级）过度下沉易忽视上级财政投入，导致投入低估；以年度为周期展开评价，易导致投入与产出和效益的时间不匹配（产出和效益常存在时滞）；仅关注一般公共预算易忽视政府性基金等的贡献。综合考虑以上问题后开展评价，是本文的主要工作。第二，立足预算体现国家的战略与政策这一定位，结合新发展理念内涵，采用5项一级、14项二级、31项三级评价指标体系衡量产出和效益。这一做法较以往绩效衡量方式更为全面准确。第三，从静态与动态两个维度测度地方财政支出绩效，确保结果更为可比。本文基于省级数据进行研究，限于样本量采用数据包络分析法（Data Envelope Analysis, DEA）非参数法，但理论上该方法主要适用于横截面数据分析（静态分析），由于不同年份的生产前沿不同，得到的效率值不便在年份间比较（动态分析），本文改造后的做法克服了这一缺陷。

本文得到如下主要结论。

动态看，全球金融危机以来，我国地方财政支出绩效总体先降后升，经历了2008—2011年的稳定下降、2012—2017年的明显提升、2018年以来的小幅下行三个阶段。

我国地方财政支出绩效呈现出一定的周期性。首先是呈现出一定的政治周期，表现为在党代会召开的前一年和当年，财政支出绩效好于其他年份。其次是逆财政周期明显，表现为新增债务率攀升、财政压力加大时，财政支出绩效改善。此外，暂没有证据表明经济波动影响财政支出绩效，二者的关联还需要进一步验证。

静态看，地方财政支出绩效存在明显的省际差异。根据对30个省份2008—2020年财政支出绩效的聚类分析和排序变化的考察，东部地区财政支出绩效的绝对水平整体好于中、西部地区。进一步的分析表明，我国财政支出绩效的省际差异震荡上升。

以上结论展现了全球金融危机以来我国地方财政支出绩效的基本概况，具有丰富的启示。特别是与部门和项目支出绩效比，财政整体支出绩效还有较大的提升空间。相较部门和项目支出，财政整体支出绩效评价结果与支出结构的关系更密切，本文结论提示我们，要密切关注财政支出的配置效率，把预算管理改革的重心放到支出结构调整上。