政策监管和指引之下，各地政府坚持“控制增量、化解存量”的原则，化解存量地方隐性债务工作有序开展。在债务化解方式上，积极探索运用市场化方式化解债务。

城市与区域治理研究院 苏志勇

全力稳经济促发展的大背景下，今年地方债发行节奏明显加快。

根据wind统计数据，截至5月10日，今年已发行地方政府债券2.79万亿元，同比增长32%，增速创三年来新高。其中专项债发行1.93万亿元，一般债0.86万亿元。另外，截至目前已有19个省市披露了今年二季度地方债发行计划，合计规模达13233亿元。

自2015年以来，全国地方债发行呈加速扩张趋势，目前总存量已经达到36.85万亿元。如果将地方城投债计算在内，列入统计的地方债务总额已突破50万亿元。随着GDP增速放缓和土地财政收入下滑，地方政府偿债压力增大，债务风险开始显现。近日贵州省政府公开承认，受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，依靠自身能力已经无法解决政府债务问题，希望中央政府能够提供支持。

面对地方政府债务风险，高层曾三令五申坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。在此情况下，债务如何化解成为摆在地方政府面前的一道待解难题。

地方债狂飙突进

部分地区偿债压力增大

地方债的大规模发行始于2015年。2014年新《预算法》正式赋予地方政府发行地方政府债券权力，2015年开始全面采用“自发自还”模式，新增地方政府债务限额分配遵循“正向激励”的原则，并设置一定的限额空间。政策激励下，地方债发行逐年加速。据wind数据，2014年地方债余额仅为1.16万亿元，2015年即突破至4.83万亿元。截至今年5月10日地方债余额已达36.85万亿元，其中专项债余额突破22万亿元。特别是疫情三年来，为了稳住经济大盘，我国采取了积极的财政政策，三年获批的新增地方债额度高达14万亿元。

近10年来，作为城市基础设施建设重要驱动力的城投债规模也在逐年递增，从2014年的3.23万亿元增长到现在的13.87万亿元。不止如此，由地方政府提供担保并承担责任的各类隐性债务也早在2014年之前就开始蔓延，虽然历经10年清理整顿，但截至目前仍是地方政府债务的主要风险点。近期贵州、山东等地相继爆出城投债违约事件，为防范地方债务风险再次敲响警钟。

总体上，地方政府债务风险和压力主要来自以下几个方面：

一是土地财政收入锐减，造成地方专项债发行及偿还受到较大影响。土地出让收入不仅是地方政府举债的重要支撑，也是偿还债务的重要收入来源。随着房地产市场调整，作为地方政府财政收入重要来源的土地出让收入锐减，使得土地出让收入与专项债余额之间的缺口增大，特别是一些土地财政依赖度较高的区域，土地收入大幅下降使得偿债压力骤增。

二是除土地出让收入外，3年疫情使得经济增长放缓，国家实施一系列减税降费措施使财政收入减少、支出增加，一增一减之间，财政收支缺口增大。

三是地方债集中到期规模扩大，短期还本付息压力大。从各地区存续债到期情况看，今年部分省份到期规模较大，天津、青海、云南、内蒙古未来两年存续债到期规模占比超过70%。其中天津今年存续债到期规模占比达到58.4%。从利息支出情况看，由于前期发行债务利率较高，利息成本巨大。2022年当年地方政府债券仅支付利息就达11211亿元，同比增长20%。

从地方债负债率（地方债余额/当年GDP）水平看，目前我国整体负债率水平与发达国家相比并不高，但区域之间存在较大差异，特别是一些经济欠发达区域负债率明显偏高。其中青海以84.3%的负债率列第一位，贵州以61.89%位列第二，吉林、甘肃、天津分别以54.8%、54.3%、53%排在3~5位。而债务总量排名第一的广东，由于GDP水平较高，负债率仅为19.49%；债务总量排名第三的江苏，负债率仅为16.8%。

尽管地方债规模不断扩大，偿债压力明显增加，但目前尚未出现实质性违约事件，风险仍在可控范围之内。但是地方城投为主的隐性债务由于其形式和融资手段多元，债务结构复杂，融资成本较高，风险明显高于显性债务。近年来爆出的违约事件多集中在城投企业非标融资，涉及省份包括贵州、陕西、内蒙古、甘肃、云南、湖南、河南、天津、吉林、四川等省份。

政策监管如影随形

隐性债务化解持续发力

地方债务规模的大幅增长一直伴随着政府部门的强监管。为了化解隐性债务风险，2014年国务院就出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），提出规范地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府性债务风险。允许各地区申请发行地方政府债券替代隐性债务，去化地方平台政府融资职能。2017年，财政部又出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号），要求认真落实地方政府性债务风险应急处置预案。

2018年10月，中央办公厅连续下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发【2018】27号）、《地方政府隐性债务问责办法》（中办法【2018】46号），要求地方政府在5~10年内化解隐性债务，并强调对地方政府“终身问责、倒查责任”。

2019年6月，国务院办公厅印发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》，指导地方政府和金融机构开展隐性债务置换。2021年7月，银保监会印发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范工作的指导意见》，强调不得以任何形式新增地方政府隐性债务，妥善化解存量。

2022年底，中央经济工作会议提出压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。

今年4月28日的政治局会议针对地方债务问题再次明确，“要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务”。坚持标本兼治，开正门、堵旁门、化存量、控增量，积极夯实地方基本财力和自我发展能力。

关于隐性债务化解途径，在2018年财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中，为地方地方政府隐性债务化解提供了六种方式：一是通过年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等财政资金来偿还隐性债务；二是出让政府股权以及经营性国有资产权益；三是利用项目结转资金、经营收入偿还；四是债务转换为企业经营性债务，完成政企分离；五是债券置换或展期；六是破产重组或清算。

政策监管和指引之下，各地政府围绕“控制增量、化解存量”的原则，化解存量地方隐性债务工作有序开展。据国元证券研究所统计，截至目前，已经有北京和广东两地通过债券置换等方式实现了隐性债务清零、广西、宁夏债务化解率达50%以上，内蒙古推动3个旗区隐性债务清零；河南、宁夏连续五年完成隐性债务化解计划，江苏、陕西等地超额完成年度隐性债务化解任务。

在债务化解方式上，各地积极探索运用市场化方式化解债务。例如江苏、江西和陕西等地建立信用保障基金和风险补偿资金；广州、河南、青海等地建立偿债备付金制度，从专项债项目净收益中提取；江苏、广东、重庆、浙江等地通过与商业银行开展金融合作，筹措资金，推动金融实体经济，防范化解金融风险。

近日频频向中央发出求助信号的贵州，也始终没有放弃化解债务风险的努力。4月18日，贵州省委、省政府与中国信达资产管理股份有限公司签署《贵州省人民政府中国信达资产管理股份有限公司战略合作协议》。根据协议，双方将开展全方位、多角度、深层次合作；4月22日，中国信达发布消息称，公司将通过组建50人金融专家团等措施，重点围绕服务实体经济、防范化解风险、助力国企改革、房地产纾困等方面与贵州省开展合作；5月8日，贵州省政府官网消息显示，在黔东南州落实化债责任和不新增隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务采取展期、债务重组等方式维持周转。

专家建言献策

防范债务风险任重道远

防范化解地方债务风险是今年经济工作重点之一，今年政府工作报告明确提出，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量，化解存量。财政部也多次表态，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。这就意味着中央政府不会直接出手接盘，但在政策上给予了明确引导，地方政府需要落实主体责任，主动探索化解地方债务风险的市场化实施路径。今年以来，经济学界专家学者针对化解地方债务风险也给出了自己的见解。

中泰证券首席经济学家李迅雷5月6日在2023清华五道口首席经济学家论坛上就有效降低地方债务风险提出五方面建议。第一是降低债务成本，例如地方政府发行债务时，通过政策性银行或商业银行的低息资金降低债务成本；第二是拉长债务期限，非债券类债务可以展期，例如遵义道桥实践银行贷款展期；第三是盘活国有股权，加大国有企业改革，通过提质增效让国有企业经营性收入能够提高，通过股权的转让并购重组；第四是扩大地方债务限额空间；第五是严格限制专项债的用途，确保用于民生领域，或者与新基建相关的投资回报率高的领域。

此前，粤开证券首席经济学家罗志恒也曾撰文对地方债务风险防范提出自己的见解。他认为，地方债的形成原因复杂，包括体制性原因，又经过经年累月的积累，解决非一朝一夕可以完成。有效控制债务率要处理好几对关系：一是存量和增量关系。确保存量债务逐步化解，严格控制增量。二是系统性风险与道德风险关系。

中央对地方提出党政干部负责的机制，省以下政府关系也应该建立起市县党政领导负责机制，解决道德风险问题。三是显性债务和隐性债务关系。隐性债务显性化，根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务，分别通过财政和市场化法治化方式解决。四是分子与分母的关系，即分子端的债务尽可能要有更大的分母端产出，必须提高债务资金的使用效率。

从短期看，需要应对好债务到期后的再融资问题，拉长周期，压降成本；从中长期看，要联动改革，厘清政府与市场关系，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，建立政策出台前评估和实施效果问责机制，尽快稳定宏观税负，优化债务区域结构和性质结构，强化财政与金融配合。

地方债务化解案例

贵州的“茅台化债”模式

近年来，贵州经济快速发展，但债务压力持续积累，非标债务信用瑕疵事件时有发生，区域内城投企业再融资难度上升。为了缓解债务压力、保证公开债券刚性兑付，贵州省通过争取金融机构支持、发行特殊再融资债券化债、利用优势上市公司资源化债、银行债务展期等手段化解地方债务风险。

茅台作为贵州最为优质的国有资产，承担起协助化解地方政府债务的重任，开创出“茅台化债”的模式。2019年12月和2020年12月，贵州茅台集团先后分两次，将合计8%的贵州茅台上市公司股份划转至贵州省国有资本运营有限责任公司，两笔股份合计总市值超过1600亿元。此外，茅台集团还于2020年11月份发行债券，用于收购贵州高速公路集团有限公司股权。

“茅台化债”模式开启了地方政府债务化解的新路径，引来多地纷纷效仿。例如2021年1月16日，古井贡酒发布公告称，将亳州国有资本运营持有的古井集团6%股权无偿划转至安徽省财政厅持有；2020年12月26日，老白干酒发布公告称，“衡水财政局将通过衡水市建设投资集团持有的老白干酒集团10%股权无偿划转给河北省财政厅持有”；2020年10月30日，泸州老窖发布公告称，“泸州国资委将持有的泸州老窖集团10%股权无偿划转给四川省财政厅，由其代社保基金持有”。国有企业参与地方政府化债，打开了资本市场化债的大棋局。

镇江模式：银行介入+债务重组

镇江市2018年一般公共预算收入284.34亿元，但其有息负债已经高达3934.18亿元，经调整债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）1383.62%，居江苏省所有地级市之首。

针对这样的局面，镇江市在2018年11月主动提出隐性债务化解方案，作为地方隐性债务化解试点城市，此举是镇江对地方债务管控的一次积极尝试，是地方政府主动提出改革，得到了江苏省政府层面的支持。目前，镇江市在债务化解方案已得到财政部认可，并制定了相关文件、细化了有关举措。

镇江试点化解地方隐性债务方案的设想，总体上是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿成本在2%左右的长期贷款用于债务化解，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属的资产管理公司金信资产作为承接主体，再以普通借款方式投放到辖区各平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标债务，以降低成本。镇江此次将存量高成本债务置换为低成本债务的做法，极大地减轻了地方政府的债务压力。