改革哪有不难的，有问题才改革，改革总会遇到问题。所以，改革中的困惑、困难、困局甚至是阻碍，那都是正常的。怕就怕不想改、不愿改、不真改甚至是就不改。在这一点上，生态环境损害赔偿制度改革无疑是顺利的。从2017年底试点结束后的27起案件，到2021年底的1.13万件，量变背后一定是质变。如今，“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面已经有了很大改观，“环境有价、损害担责”的理念也正在深入人心。当然，问题也不能回避，《环境经济》收集了地方反映比较集中的8个问题，借着《规定》出台的契机，特邀生态环境部法规与标准司来当回“答卷人”。 

改革就是为了提高违法成本

一问：对污染环境、破坏生态行为已经实施了行政处罚甚至是刑事追责，为什么还要求赔偿？

法规与标准司：这里首先要再次明确，无论磋商还是诉讼，生态环境损害赔偿的首要责任是修复责任，及时修复受损的生态环境，不能修复的才要求货币赔偿，实施替代修复。

根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的规定，“赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任”。改革就是为了能够充分运用刑事、行政、民事3种法律责任共同追究破坏生态环境的违法行为，提高生态环境损害的违法成本，有效遏制生态环境违法行为。

在生态环境损害法律责任体系中，刑事追责和行政处罚重在“惩罚”违法行为，生态环境损害赔偿着眼于修复和赔偿受损生态环境，其法律性质不同，解决的问题也不相同。

同时，生态环境损害的各种法律责任之间还互相影响、相互促进。根据《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）的要求，赔偿义务人积极履行修复和赔偿责任的，相关行政机关和司法机关可以依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。

另外，根据《规定》的要求，同一案件的赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先承担损害赔偿责任。

二问：什么样的生态环境损害必须赔偿？

法规与标准司：根据《改革方案》的规定，违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。《改革方案》明确提出较大及以上突发环境事件，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件，以及发生其他严重影响生态环境后果的3类损害，应当依法追究生态环境损害赔偿责任。而2021年实施的民法典规定，只要违反国家规定造成生态环境损害的，就应该承担赔偿或者修复责任。由此可以看出，启动赔偿的“门槛”下降了。

同时，《规定》明确了以下6种情形无需开展索赔：（一）赔偿义务人已经履行赔偿义务的；（二）人民法院已就同一生态环境损害形成生效裁判文书，赔偿权利人的索赔请求已被得到支持的诉讼请求所全部涵盖的；（三）环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的；（四）承担赔偿义务的法人终止、非法人组织解散或者自然人死亡，且无财产可供执行的；（五）赔偿义务人依法持证排污，符合国家规定的；（六）其他可以不启动索赔程序的情形。

三问：适用简易程序办理的案件一般生态环境损害较小，既然损害不大，是不是行政处罚就可以覆盖了？

法规与标准司：生态环境行政处罚责任与损害赔偿责任属于两种不同的法律责任形式，不存在“覆盖”一说。简易评估有明确的适用范围，即不适用于因果关系复杂、生态环境影响较大的案件。针对实践中损害很小的案件，《规定》提出，环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微，且不需要赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以不启动索赔程序。

当前，一些地方在积极推进行政处罚和生态环境损害赔偿的衔接和联动，旨在将生态环境损害赔偿工作的启动时间前移，确保行政处罚和生态环境损害赔偿同步开展、无缝衔接，有利于节约办案成本、提高办案效率。

例如，山东省青岛市出台的《青岛市生态环境局行政处罚与生态环境损害赔偿联动工作规程》，四川省凉山州出台的《凉山州生态环境局行政处罚与生态环境损害赔偿联动工作规程（试行）》，对办案环节、简易程序、移送机制等进行了规定，这些都是很好的尝试。

四问：政府与赔偿义务人达成的磋商协议是什么性质？

法规与标准司：根据民法典对生态环境损害赔偿责任的规定，赔偿属于民事请求权范围，索赔达成的磋商协议属于民事协议，并且可以申请司法确认。

磋商达成的赔偿协议不同于一般民事调解协议，不要求必须由赔偿权利人和义务人之外的第三方进行调解。赔偿权利人和义务人不能达成协议的，赔偿权利人可以提起诉讼。

生态环境损害鉴定评估有其独特性

五问：生态环境损害鉴定评估是生态环境损害赔偿制度改革的关键环节，鉴定评估结果如何做到令人信服？

法规与标准司：为保障生态环境损害鉴定评估结果的严肃性，生态环境部研究制定了环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）、总纲、损害调查等9项生态环境损害鉴定评估技术文件，并联合市场监管总局印发6项生态环境损害鉴定评估国家标准。

司法部联合生态环境部印发《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》等指导性文件，各省级司法厅（局）已审核登记环境损害司法鉴定机构200多家；生态环境部推荐了三批共42家鉴定评估机构，基本实现各省份全覆盖。

此外，生态环境部建立了“环境损害鉴定评估专家委员会”，联合司法部建立国家级专家库，北京、河北等28个省份成立省级专家库，共纳入专家千余人。

当前，生态环境损害鉴定评估技术标准体系已经初步建立，从业单位也逐步规范，从实践中看鉴定评估的水平也是在不断提高的。

六问：在实践中，鉴定评估意见或报告是如何被认定的？

法规与标准司：对鉴定评估意见或报告的相关认定要求，在《民事诉讼法》《行政诉讼法》《刑事诉讼法》《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》等规定中，均有明确判别和质证的规定。

相关法律、司法解释规定，鉴定人应当出庭接受质证，当事人可以申请有专门知识的人对鉴定意见或报告进行询问和提出意见。通过法庭对鉴定机构和人员的资质、鉴定程序、鉴定结论等各方面的内容充分质证和辩论，查明鉴定意见或报告的科学性、准确性和完整性。因此，可以根据相关规则判定是否采纳鉴定评估意见或报告，确定鉴定评估是否客观、科学、全面。

赔偿权利人委托具备能力的鉴定评估机构出具鉴定意见或者报告的，也应当要审查鉴定评估意见的准确性，必要时可以邀请相关专家对鉴定意见或者报告进行评审，确保鉴定意见的科学性、客观性，实现法律规范性和技术科学性的有机统一。

生态环境损害赔偿诉讼优先

七问：生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间关系如何？

法规与标准司：关于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系，按照最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当一并审理；人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判；生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。

关于生态环境损害赔偿诉讼与检察公益诉讼的关系，根据《民事诉讼法》《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》《最高人民法院最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》等法律和司法解释的规定，检察机关拟提起环境民事公益诉讼的，应当先予公告，告知适格主体可以向人民法院提起诉讼，符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件，告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序；在没有法律规定的机关和组织提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼。因此，行政机关要与司法部门进行衔接，做好生态环境损害赔偿工作的衔接。

同时，《改革方案》也明确规定，鼓励符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿工作需要行政机关和社会组织加强配合，做好衔接，形成保护生态环境的制度合力，共同推动生态环境损害赔偿工作的开展，推动受损生态环境得到及时修复。

八问：下一步如何贯彻落实《规定》，深入推进改革落地？

法规与标准司：最新出台的《规定》，为深化生态环境损害赔偿工作提供了有力的制度保障。下一步，生态环境部将会同有关部门做好业务指导。各部门应根据职责分工，做好线索筛查、案件办理、诉讼、资金管理、鉴定评估等业务指导工作，针对性开展指导帮扶，解决地方遇到的工作困难和问题。同时，加强督察考核。根据有关要求，对工作开展缓慢、案件办理推进不力的，进行重点督办，推动改革工作落实落地。