1、我国人口老龄化基本状况

人口老龄化形势及特点

2021年末，全国60周岁及以上老年人口26736万人，占总人口的18.9%；全国65周岁及以上老年人口20056万人，占总人口的14.2%。全国65周岁及以上老年人口抚养比20.8%。据测算，预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿，占比将超过20%，进入中度老龄化阶段。2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。从总体来看，我国人口老龄化有以下几个特点。

进程快。第七次全国人口普查公报（以下简称“普查公报”）显示，2020年，我国60岁、65岁及以上人口的比重，与2010年第六次全国人口普查相比，分别上升5.44个百分点和4.63个百分点，与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51个百分点和2.72个百分点，进展呈现加速态势。

规模大。国际上判断老龄化社会的标志虽然是老年人口的比重，但我国人口基数大，同样的比重，老年人的绝对数量远远超过欧洲、日本等国家同期人数。仅2021年末我国60岁以上人口总数就已经是日本总人口（1.26亿）的两倍还多。

城乡差异大。普查公报显示，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。与2010年相比，60岁、65岁及以上老年人口比重的城乡差异分别扩大了4.99和4.35个百分点。如果考虑到乡村户籍青壮年多在外务工的实际情况，乡村人口老龄化情况将更为严重。根据笔者调研所见，部分山区村庄60岁以上老人占比超过70%。

未富先老。2021年，全国居民人均可支配收入35128元，其中，城镇居民人均可支配收入47412元，农村居民人均可支配收入18931元。一个家庭如果出现失能人员需要照护，将带来较大经济负担，造成“一人失能、全家失衡”的局面，甚至有返贫的可能。

1.1.5与全面建成社会主义现代化强国的关键时点紧密重合。从预测来看，2035年我国将进入重度老龄化阶段，2050年，老年抚养比将突破50%。老龄化的两个代表性时点，与党的二十大规划的“两步走”战略安排高度重合。

应对人口老龄化的重要工作

从政策规划来看，中共中央、国务院先后印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》，国务院先后印发“十三五”“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划，新时代老龄工作政策体系不断完善。

从社会保障来看，截至2022年底，全国参加基本养老保险10.53亿人（其中城镇职工5.03亿人、城乡居民5.50亿人），比上年末增加2275万人；参加基本医疗保险13.46亿人（其中城镇职工3.62亿人、城乡居民9.83亿），参保率稳定在95%以上，基本实现全民医保；长期护理保险试点城市达49个，参保人员达1.45亿。

从养老服务来看，截至2022年底，全国共有各类提供住宿的民政养老机构4.0万个，养老服务床位822.3万张；共有社区服务中心2.9万个，社区服务站50.9万个，服务体系建设持续加强。

不足和挑战

社会保障体系仍需完善。从保障险种来看，目前我国已经建立起养老、医疗（含生育）、工伤、失业为主体的基本社会保障体系，其中医疗保险主要解决“病有所医”的问题，防止高额医疗费用导致的致贫、返贫；养老保险主要解决“老有所养”的问题，提供失去劳动所得后的日常生活费用保障。但老年人因年迈、疾病、意外等原因，导致失去自理能力，而需要长期得到医学护理和生活照料的保障，仍缺乏成熟的制度保障。

从覆盖面来看，医疗保险已基本实现全面覆盖，但城乡居民养老保险覆盖率还有待提升，农村居民养老保险待遇水平有待提高，农村老人日常养老花费仍主要靠自身积蓄和子女供养。

养老护理服务供给不足。从总量来看，截至2021年末，全国各类养老服务机构和设施提供的养老服务床位815.9万张，同期全国老年人口2.67亿（其中失能、半失能老年人约4000万），养老床位数仅为全国老年人数的3.06%，服务供给整体不足。

从结构来看，当前我国基本构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老保障体系，但居家上门和社区养老供给相对不足，机构养老多以社会主体为主（含公建民营的社会化运营方），社区养老以街镇和社区组织为主，居家养老上门服务发展还不充分，多元服务主体之间服务供给协同性不高。

从服务来看，内容相对单一，社区养老中心多数仅提供简单的身体检查和棋牌类文娱活动，失能康复、精神慰藉等无力开展，居家上门和社区养老服务专业性较低。

中国传统家庭养老功能弱化。古话说“养儿防老”，几千年来中国人的养老主要是以家庭（或家族）式养老为主。但随着经济社会发展、户籍制度放开、独生子女政策推行多年等因素叠加，中国家庭结构发生重大变化，家族概念急剧削弱，三代人421的结构出现，家庭小型化，两代人异地居住情况普遍，空巢老人数量剧增，传统家庭养老功能弱化，急需建立成熟的社会化养老服务体系。

另一方面，“一人失能、全家失衡”，单纯依靠家庭养老，为照顾失能老人，家庭中一人甚至多人需要减少劳动时间，劳动力减少对于社会经济发展不利。

2、长期护理保险试点举措、成效与不足

以社会保险形式组织开展的长期护理保险制度于2016年启动试点,7年来，从地方实践和第三方评估来看，长期护理保险制度设计符合预期，试点政策总体可行，保障功能有效发挥，稳经济、促发展的外部功能日益凸现。

试点历程

2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提出，“探索建立长期护理保险制度”。2016年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“探索建立长期护理保险制度、开展长期护理保险试点”。

2016年7月，人社部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动长期护理保险制度试点工作。试点目标为探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。利用1年至2年试点时间，积累经验，力争在“十三五”期间，基本形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度政策框架。试点地区包括上海、广州、成都、苏州、安庆等15个城市，以及山东、吉林两个重点联系省。主要任务是探索长期护理保险的保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系；探索护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法；探索各类长期护理服务机构和护理人员服务质量评价、协议管理和费用结算等办法；探索长期护理保险管理服务规范和运行机制。

2018年，根据国务院机构改革方案，长期护理保险的管理职能划转至新成立的国家医保局。为进一步积累实践经验，完善顶层设计，根据党中央、国务院关于扩大长期护理保险制度试点的决策部署，2020年9月，国家医保局会同财政部出台《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，力争在“十四五”期间，基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。

2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“要稳步建立长期护理保险制度”。2022年，党的二十大报告明确提出“建立长期护理保险制度”。

主要成效

截至2021年底，两批国家试点涵盖49个城市，参保人数1.45亿人，累计享受待遇165万人；年人均筹资180元；基金累计支出500亿元，基金支付总水平为70%左右，年人均待遇支出约1.6万元。

制度框架基本确立。定位为社会保险的“第六险”；筹资机制强调权责对等，形成多元化筹资来源；保障范围明确为解决基本生活护理和与基本生活密切相关的医疗护理费用，基金支付以购买服务为主，原则上不对受益人直接补贴或发放现金；保障待遇坚持保基本，与筹资能力相适应；参保人群从城镇职工起步，具备条件的地区扩展至城乡居民；失能评估和护理服务标准不断完善。

运行体系基本建立。医疗保障部门、医保经办机构、商业保险公司、参保群众、评估机构、定点照护机构等各方定位和合作机制日益清晰；财务制度、基金监管、服务管理等机制措施初成体系，质量评价、评估管理等指标体系和实施办法持续健全，服务标准、规程、手续等操作细则逐步完备；购买服务和市场参与机制等日渐成熟。

失能人员家庭负担有效缓解。长护险年人均待遇支出约1.6万元，相当于年人均养老金收入的28%，部分重度失能人员年均待遇支出可达3万元左右，有效缓解了家庭经济压力。另一方面，失能人员因有了待遇支付而能够入住养老护理机构，或享受上门服务，既减少了家属的护理工作量，又使其可以安心回归本职工作，保护了社会劳动生产力。

带动护理服务供给效果明显。7年来，长护险基金累计支出500亿元，主要用于购买养护机构的服务，促进和引导护理服务行业发展，新增就业岗位。截至2021年底，据不完全统计，试点以来49个城市新增各类护理服务机构近5000家，新增就业岗位30余万个，较2018年底的8.2万个增长了266%，引入社会资本420亿元。

待完善之处

制度覆盖方面。长护险在试点的49个城市，得到参保群众的广泛好评，受到社会各界热议。不少尚未试点地区的群众表达了希望享受这一保障制度的诉求，近几年两会代表也多有提案建议扩大试点范围。下一步，需考虑如何回应群众关切，实现长护险覆盖地区和保障人群的稳健扩面。同时，当制度覆盖全民后，要特别关注经办服务能力和护理服务供给能否延展至乡村的可及性问题。

筹资机制方面。一是作为社会保险的“第六险”，筹资来源上应减少对医保基金的依赖，形成独立自主的筹资机制；二是目前大多数地区筹资机制和标准相对单一，对年轻群体参保的吸引力不强，缴费和待遇的差异化激励机制尚需创新。

政商合作方面。长护险在试点之初，就明确了可以委托具有资质的商业保险机构等各类社会力量参与经办管理，此举借助商保的机构网点、人员队伍、管理能力，加快了试点进度，保障了试点效果、降低了社会总成本、提高了群众满意度。但各地政商合作模式并不统一，据不完全统计，从经办服务模式上看，77%的项目采取风险保障模式，如成都等；23%的项目采取经办服务模式，如福州等。从受托管理内容上看，有的仅委托商保公司承担监督稽核等部分工作，如广州等；有的委托商保公司承担全流程经办服务工作，如南通等。

基金监管方面。长护险基金与医保基金一样，都是人民群众的“救命钱”，必须加强全面监督管理。长护险的欺诈骗保风险，既有与医保基金相似的共性，也有遵循长护险规律的特性，目前医保基金监管所积累的智能审核系统及其规则库无法完全适用，需要在实践中不断摸索多部门联动，现场与非现场、人工与智能化相结合的基金监管机制。

3、建立和完善长期护理保险制度的建议

长期护理保险制度经两轮试点，取得了阶段性成效，预期目标基本实现。在梳理总结现状的基础上，现对进一步深化试点、持续完善提出建议如下。

稳步推动制度扩面

尽力而为、量力而行，不断优化筹资机制，科学确定待遇水平，稳步推动制度扩面。一是遵循基金收支平衡原则，根据各地区实际，开展实施方案的精算设计，在合理负担范围内确定缴费和待遇标准；二是加强制度“共建共享”的宣传力度，提升制度独立性，减少对医保基金的依赖，明确单位、个人缴费责任；三是统筹财政投入，拓宽多元化筹资来源，健全对困难人员的参保缴费补助机制，鼓励各类捐赠；四是针对不同年龄段和参保时长，在筹资和待遇方面，引入差异化标准和激励机制，鼓励年轻人参保、持续参保。

提升运行服务能力

广泛调动社会力量，优化政商合作模式，提升运行服务能力。一是参照城乡居民大病保险制度，规范医保和商保的合作模式为风险共担型的保险机制，而非单纯服务人力外包的委托经办模式，强化商业保险公司对基金超支风险的责任约束，激励其更充分发挥精算、风控等保险作用；二是根据运行要求，适度设立准入门槛，防止无序恶性竞争，尤其是未来制度覆盖扩展至城乡居民的阶段，服务机构在县、乡、村的落地服务能力应作为遴选的重要依据；三是以多种形式引入或构建独立的第三方失能评估机构，实现经办、评估、服务相互独立的局面，促进公平公正。

加强基金监督管理

加强基金监督管理，保障基金安全，为制度可持续性发展保驾护航。一是完善监管制度机制，强化协议、行政、司法、纪检综合运用，明确医保部门、相关行业主管部门、纪检部门、地方政府、经办机构、定点照护机构等各方职责，形成监管合力；二是落实常态化监管要求，统筹运用飞行检查、专项整治、日常监管等监管手段，借助社会监督，体系化推进监管工作；三是创新监管方式，依据失能评估、机构护理、上门护理、亲情照护等场景特点，利用人工智能、大数据等技术，实现可覆盖事前、事中、事后的全流程监督管理。

发挥保障协同功能

联合多方政策资源，发挥保障协同功能，共促护理服务行业发展。一是协同民政、乡村振兴、卫健、残联、工会等部门，针对困难群众、残疾人、失独家庭等的扶助政策，精准提升失能人群保障水平；二是提倡直接提供护理服务，而非费用报销的待遇导向，发挥基金购买力的牵引作用，配合民政等部门对养老机构的补贴政策，引导护理服务行业有序发展，完善护理服务行业供给；三是会同人社部门逐步规范护理服务职业类别，加强服务需求发布，组织多种形式的护理人员岗位技能培训，用好培训补贴政策；四是鼓励银行、保险等金融机构创新开发商业性产品，满足群众多层次失能护理保障需求，支持养老护理机构发展。