新时期应对不确定性的城市留白用地机制研究——以崇左市为例

导读

针对城市发展过程中的不确定性因素进行分析,认为其产生原因为传统规划的弹性管控缺失,间接导致刚性管控失守。解析城市留白用地的内涵,表明其是新时期背景下构筑城市与生态平衡关系、应对城镇突发事件、推动城镇高质量发展的关键因素。以崇左市划定城市留白用地为实证研究,在国土空间规划中从划定规模、评价方法、划定类型三个维度构建划定城市留白用地路径,提出确定城市留白用地合理规模的方式,建立以城市重点发展区域评估、城市可腾退潜力评估、城市应急承载能力评估三种维度划定城市留白用地的体系,提供从计划管理、利用许可、用途转用、监督管理四个环节管控城市留白用地的策略。

本文字数:6381字

阅读时间:20分钟

 

作者 | 马书婷,庞国彧

华蓝设计(集团)有限公司

键词

城市留白用地;不确定性;国土空间规划;管控策略

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引    言

国土空间规划是对未来一段时间内国土空间开发保护利用保护的统筹安排,而城市发展是充满了众多的不确定性。城市发展是一个长周期的过程,规划无法精确预测城市发展的长期行为,影响城市发展预测的不确定性来源于政府干预、市场需求、环境变化3个方面[1]。在规划编制、审批和实施环节均存在诸多不确定性因素,如果当不确定性出现时就通过修改规划以应对,则会削弱规划的效用和管控作用。为了应对不确定性因素的影响,增强国土空间规划的弹性,对于城市发展的动态性特点,应制定阶段性目标,注重规划近期规划目标落实,为远期的规划目标提供指引方向。新时期编制国土空间规划应通过“底线留白”、“战略留白”、“指标留白”、“用地留白”、“路径留白”的方式预留城市留白用地,在刚性管控的措施下为城市留有弹性发展空间,确保规划的长期有效性、严肃性和可实施性。

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城市留白用地的内涵解析

“留白”是中国传统绘画艺术中被广泛的一种手法,现此概念被引用到规划中,作为保证规划弹性的一个机制。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出,科学预留一定比例的留白区,为未来发展留有开发空间。城市留白用地是在规划时针对不可预测的突发事件和重大项目,应对重大技术变革对空间结构和土地利用的影响,科学划定部分范围,为发展保留更多弹性空间,以提高规划的包容性和准确性。规划预留的城市留白用地首选为城镇集中建设区边缘的未利用地,包括但根据城乡建设用地严控增量,挖掘存量的要求,闲置土地、低效用地可以成为规划未来城镇建设的城市留白用地来源。《上海市城市总体规划(2016-2040年)》[2]已经在将留白空间选址在存量用地的研究上有了成功的探索。空间留白的出发点并不在于是土地空置或减少建设用地,也不是必须以牺牲土地利用的经济价值为代价,而是对空间资源进行超前整合和主动供给,通过合理的空间布局和土地利用模式,即保障城市现实发展需求,也为城市未来发展及突发事件应对预留弹性空间。

城市留白用地作为国土空间规划中一个较新的概念,易与城镇弹性发展区还有预留指标概念混淆,因为这些概念同样是应对规划不确定性的一个机制,在此对三者的异同进行分析。见下表:

表1 城市留白用地、预留指标和城镇弹性发展区的异同分析

城市留白用地、城镇弹性发展区与预留指标存在重合之处,预留指标的弹性强于留白用地和城镇弹性发展区,而城镇弹性发展区在引导城镇村集聚建设上优于预留指标和城市留白用地,城市留白用地在使用规则上比预留指标和城镇弹性发展区更灵活。新时期国土空间规划的编制应尽量衔接协同划定三者,如《石景山分区规划(国土空间规划)(2017年-2035年)》中划定了1平方公里战略留白用地及1平方公里预留指标,为服务保障城市中心功能建设,承担重大活动、大型事件举办,以及保障重大项目建设预留条件。

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城市留白用地的价值体现

城市留白用地是有效应对城镇突发事件的“缓冲区”

城市发展环境是复杂的,会有一些突发性和难预测性的事件发生,这就要求规划具有动态变化性,而在规划中为未来发展的不确定性和不可控性预留弹性空间,以提高城市在空间治理和风险防治的能力。2003年非典型肺炎(SARS)爆发,北京临时征用小汤山一处空地建设定点医院;2020年,为应对突发的“新冠肺炎”疫情,武汉及时仿照小汤山模式在城郊分别建立了火神山与雷神山两座医院。无论是小汤山医院还是火神山、雷神山医院的项目用地均属于临时征用,而非规划提前预留的应急空间,映证目前面对城镇突发事件采用的是“应激式”的被动防范,也反映出规划在城市安全防控的弹性方面缺乏一定的前瞻性。所以在国土空间规划中明确城市留白用地,可以为城市应对突发事件市留出建设应急防控设施的冗余空间[2]

3.2城市留白用地是构筑城市与生态平衡关系的“调节池”

生态文明建设的主要目标是推进和实施美丽中国建设,注重对自然生态环境的尊重、保护与顺应,逐步实现人与自然和谐共生[3]。城市的快速扩张对生态环境造成巨大压力,规划通过对城镇空间预留留白空间,城市留白用地可以作为协调城市发展需求与生态环境保护关系平衡融洽的“调节池”。北京新版城市总体规划中提出以“留白增绿”为重点的近期重点项目,将京津冀共同创造良好生态环境作为首要任务。“留白增绿”是指对城市中完成拆违的地块,在规划中尚不能明确其用途,可先通过将这部分地块绿化的形式改善城市人居环境,为远期建设预留空间。“留白增绿”的重点在于完善绿地格局,加快推进重点地区高品质绿地建设,直击薄弱环节,重点补充盲区内部及周边绿色空间,围绕百姓需求,因地制宜留白增绿,营造宜居空间。“留白增绿”是为城市未来发展留出空间和腾挪的余地,增强规划的弹性;通过规划留白和增绿还绿,推动城市功能完善。

3.3城市留白用地是推动城镇高质量发展的“催化剂”

在推进新型城镇化进程中,如何规划利用好土地是新时期国土空间规划的一个重要课题。在城市发展条件尚未成熟的情形下,开发利用区位条件优越,资源禀赋优良的地区,可能会造成土地粗放利用,将会对城市未来品质提升造成不利影响。城市留白用地一定程度上压缩了规划期可利用城乡建设用地的空间,可以推动城镇低效用地再开发,促进城镇高质量发展[4]国土空间规划中划定城市留白用地应考虑存量和流量的利用,严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率,提高城镇建设用地集约化程度。

04

崇左市规划城市留白用地划定模式

4.1 城市发展阶段研判

崇左市位于广西西南部,全市辖7个县(市、区),总面积1.73万平方公里,总人口250万。崇左市地处我国西南边境,边境线长533公里,有国家一类口岸5个,二类口岸2个,边民互市贸易点14个,是西部陆海新通道上的重要节点城市。崇左市具备多个高等级开发开放平台,是“一带一路”的有机衔接重要门户的重要节点。从城镇化率和城市发展来看,崇左市处于快速发展阶段,建设用地增量的空间较大。崇左市作为国家面向东盟开放的重点衔接门户城市,肩负着国家安全责任和区域战略任务,由于历史原因和自身资源限制,城市建设受限于当前的发展阶段。所以崇左市国土空间规划的重点是一方面立足“面向东盟开放的重要门户城市、南疆国土安全的重要屏障、边关风情旅游带核心城市、骆越文化深厚的山水园林城市”战略定位,搭建城市发展和空间功能结构的框架,另一方面是为未来不可预测的重大事件和重大功能预留城市留白用地,通过规划留白来解决近期建设与长远发展的问题、处理整体发展与局部发展的矛盾。

4.2 崇左市的规划城市留白用地路径

4.2.1规划城市留白用地规模

国土空间规划作为一段时间内对国土空间开发保护利用的统筹安排,应以引导管控为主的同时兼顾弹性,留白作为一个平衡国土空间规划刚性与弹性的机制,城市留白用地的划定规模十分关键。

参考北京的14个分区规划(国土空间规划)、《上海城市总体规划(2017-2035年)》、《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)》,规划预留城市留白用地规模占规划城乡建设用地规模比例在0.74%-9.00%之间,平均为4.22%。根据相关规划经验,规划城市留白用地规模占规划城乡建设用地规模的比例应在5.00%为宜。故崇左市国土空间规划预留的城市留白用地应约为10平方公里。

表2国内其他城市规划预留城市留白用地规模一览表

4.2.2规划留白评价方法

根据区位、交通、现状地类、未来发展潜力等因素,筛选可规划城市留白用地地块[5]。规划留白地块应优先选择位于交通便达度、人流集聚度和资源优良度均较高区域的地块,或者是位于城市未来发展方向区域发展潜力较大的地块,有利于发挥城市留白用地价值。崇左市全域的闲置土地、低效工业用地、城镇集中建设区边缘的未利用地,近期无明确发展导向和实施计划的区域为主要规划城市留白用地对象,可以减少划定城市留白用地损失的机会成本。

规划市域城市留白用地的重点在于补充城市功能,预留重大事件空间。中心城区规划中心城区的城市留白用地要位于城市边缘地带的未利用地,作用在于疏解中心城区功能,以较低的机会成本保障未来发展。

(1)城市重点发展区域评估:崇左市规划构建充分发挥崇左中心城区和扶绥县的区域和资源优势,充分发挥凭祥市平台资源优势和宁明县发展空间优势的空间格局。以规划的国土空间开发保护总体格局识别出江州区、扶绥县、凭祥市和宁明县是崇左未来重点发展区域,故要为这些区域未来发展预留可塑空间,要预控因短视利益行为导致土地资源的浪费。

(2)城市可腾退潜力评估:重点识别城镇建设用地中的老城区、城中村、棚户区、老工业区等布局散乱、利用粗放、用途不合理,建筑危旧的城镇存量建设用地,列入城镇低效用地改造开发范围。崇左市可开发改造城镇低效用地潜力主要分布在江州区、扶绥县和宁明县。暂无明确建设规划城镇低效用地可规划为城市留白用地,为城市日后完善城市基础设施和公共服务设施体系、补充城市绿地系统和培育站旅行新兴产业集群增强工业发展后劲预留空间资源。

(3)城市应急承载能力评估:崇左市是广西边境线最长的城市,与越南的高平省、谅山省和广宁省接壤。崇左贯彻落实国家和自治区开放开发、兴边富民等战略的各项部署,崇左与东盟国家的贸易联系逐渐加深扩大,未来承接国际性交流活动的可能性较大。随着中越两国贸易的加深扩大,边境地区的人员交往也愈加密切,这将给崇左防控突发公共卫生事件增加难度。所以国土空间规划要在崇左市城镇集中建设区边缘给未来可能承接的各项国际性会议、博览、体育赛事等重大功或紧急公共卫生事件提供一定的空间保障。

4.2.3规划留白划定类型

规划崇左市域的城市留白用地重点在提前筹划战略发展空间,为中心城区未来承担更多城市功能,承接重大事件和重大项目的预留条件,逐步补充完善中心城区的城市功能。结合崇左市的发展定位和发展阶段,国土空间规划针对市域,主要采用底线留白和战略留白规划城市留白用地。

(1)底线留白:结合国土空间开发利用格局,在永久基本农田、生态保护红线等各类安全底线外划定留白区,在对保护行为施行刚性管制的同时,预留与生态、农业价值匹配的转化路径;

(2)战略留白:是在城镇集中建设区外划定发展留白区,对建设行为与时序进行刚性管制,预留不确定性地区的发展机会;

北京城市总体规划(2016-2035)提出的战略留白理念,是北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心需为长远发展预留空间的必然要求。战略留白用地是为城市长远发展预留的战略空间,实行城乡建设用地规模和建筑规模双控。崇左市作为国家面向东盟开放的重点衔接门户城市,划定战略留白用地要为战略节点地位留空间、为长远发展留余地、为功能优化留弹性、为转型升级留动力。

新加坡的“白地”规划主要预留了城市开发储备用地和白地两类用地。城市开发储备用地主要为城市开发边界扩张储备了约70平方公里的土地,主要分布在沿海区域。白地要分布在商业中心地段、交通枢纽地段、新开发地段、历史文化保护地段等区位条件优越、发展潜力巨大的区域。参考新加坡“白地”规划的经验,中心城区规划城市留白用地需要着眼于未来发展,充分发掘土地存量潜力,发挥土地价值,提升土地集约节约利用水平。在中心城区内部预留生态留白的空间体系,保留独特的文化留白空间。针对中心城区,重点采用指标留白、用地留白和 路径留白三种方式划定城市留白用地。

(3)指标留白:在城市建设区外,为保障未来的重大事件或重大项目的预留空间和规划余地而预留建设用地指标,不具体落地。

(4)用地留白:指预留目前暂时无法明确开发用途的空间,根据后续实际需求在确定用地性质和规划指标。

(5)路径留白:是在城乡融合地区及重点发展片区周边划定留白区,对发展行为、治理主体及开发时序预留多种可能性[6]

4.2.3城市留白用地划定路径

划定规模、评价方法、划定类型三个维度构建划定城市留白用地路径。

图1 城市留白路径划定技术路线图

05

新时期城市留白用地的空间管控策略

5.1 总体思路

面对新时代国家空间治理能力现代化建设与国土空间资源的合理利用和优化配置对国土空间用途管制制度建设目标提出了新要求。国土空间规划确定的各类空间用途,必须通过利用许可、用途变更审批和开发利用监管等手段来落实[7]。北京城市总体规划(2016-2035)建立“存控收养启”一体化的管控机制,实行常态化的战略预留用地储备,规划城市留白用地需纳入国土空间规划近期建设计划和年度实施计划、城市体检持续跟踪、公众全程参与监督,原则上2035年前不予启用。本文根据国家用途管制制度建设目标新要求和背景城市总体规划(2016-2035)战略留白用地管控经验,从计划管理、利用许可、用途转用、监督管理这四个环节提出新时期城市留白用地的空间管控策略。

5.2城市留白用地空间管控策略

5.2.1计划管理

结合国土空间规划建设时序安排,建立城市留白用地计划指标管控制度,对接城市发展目标和阶段任务,整体统筹考虑城镇空间、农业空间和生态空间的要素类型的计划指标,探索城市留白用地计划管理体系,落实城市留白用地总量控制,优化城市留白用地计划指标分配模式。根据城市留白用地分属区域的主体功能区类型,建立差异化的计划指标调控机制,科学化的布局城市留白用地的空间分布和规模特征。

5.2.2利用许可

利用许可是土地用途管制中行之有效的管制手段。规划城市留白用地划定后严格限制在城市留白用地区域在有明确开发意向和开发时序之前进行新的开发建设。如果有急需开工重大项目建设需求时,确定现行国土空间规划不能满足项目用地需求,则根据整体统筹、控制总量的原则,按照统一的审批制度和规则申请启用城市留白用地。

5.2.3用途转用

城市留白用地的用途转用包括用地功能转用和用地性质转用。用地功能转用是作为建设用地现状保留和作为公共绿地的城市留白用地用作其他建设用途,地块属性不发生改变;用地性质转用是指非建设用地性质的城市留白用地转变为建设用地性质的地块。严格管控用地性质转用,明确非建设用地要素转用为建设用地要素的转用规则和条件,构建差别化的用途转用制度。

5.2.4监督管理

建立城市留白用地数据库,纳入国土空间一张图系统,由省或市级自然资源主管部门统筹管理,对城市留白用地的台账进行统一监管、实时监测、及时反馈。建立定期评估与调整机制,定期根据城市发展态势和发展预期动态调整城市留白用地的空间布局,对于后期明确建设意向的城市留白用地从城市留白用地数据库中调出;对于城市发展方向改变或其他因素导致建设用途不明确的区域规划为留白用地,纳入城市留白用地数据库中进行管控。

06

结    语

城市留白用地是新时期国土空间规划减弱不确定性因素影响的重要手段,是构筑城市与生态平衡关系、应对城镇突发事件、推动城镇高质量发展的重要举措。本文以城市发展中不确定因素为导向,对城市留白用地的内涵进行辨析和解构,以崇左市国土空间规划划定城市留白用地为实证进行论述,提出了一种科学合理的划定方式,对新时期城市留白用地的空间管控提供了思路和方向。我国区域发展差异巨大,不同地域文化和发展阶段的城市留白用地划定是具有独特性的,所以还需要结合国土空间规划确定的定位和目标,合理评估划定留白用地的潜力地块,根据城市发展阶段确定城市留白用地总量规模。

参考文献(上滑查看全部)

[1]陈晖.浅析城市规划中的不确定性[J].中华民居(下旬刊),2014(10):57.

[2]车冠琼,仇保兴,王旭春.突发公共卫生事件下的城市留白思考[J].城市发展研究,2020,27(09):1-5.

[3]杨壮壮,袁源,王亚华,乔伟峰,林彤.生态文明背景下的国土空间用途管制:内涵认知与体系构建[J].中国土地科学,2020,34(11):1-9.

[4]王笑笑,赵华甫.留白用地的定位及管控机制研究——基于国土空间规划语境[J].中国土地,2021(01):22-24.

[5]尚晓迪, 张娜. 基于新加坡经验的中新生态城弹性规划研究[C]// 2019中国城市规划年会. 0.

[6]杨恒, 何冬华. 国土空间总体规划中的用途留白策略探讨——以广州增城区为例.

[7]陈美球.新时代我国国土空间用途管制制度建设[J].吉首大学学报(社会科学版),2020,41(02):91-97+143.

*本文为2021中国城市规划年会论文

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