来源：《中国社会科学文摘》2023年第10期P100—P101
作者单位：福建师范大学，摘自《国家现代化建设研究》2023年3期，刘倩摘
学界一般认为，当代对“治理”（Governance）的使用，源自世界银行20世纪80年代末创用的“治理危机”。事实上，中国共产党对“治理”的运用，早在20世纪50年代初就开始了，经历了从提出“根本治理”到“综合治理”再到“国家治理”的发展演进。
新中国“根本治理”“综合治理”的提出和运用
中华人民共和国成立后，治淮工作提上议事日程。1950年7月至9月，毛泽东4次作出“要根治淮河”的批示。“根治”即是“根本治理”。毛泽东对根治淮河的批示，体现了中国共产党以“为人民服务”为宗旨的治国理政新理念，也显示了新中国的“根本治理”，具有跨地域、跨部门协同治理的基本特征。
根据毛泽东的批示，1950年10月，中央人民政府政务院作出了《关于治理淮河的决定》。从工作部署中可以清楚地看到，治淮工程是一个跨地域、跨部门的协同治理工程：第一，治淮工程关涉多地，包括豫、皖、苏三省区；第二，治淮工程成立了横向跨行政部门的统一领导机构——治淮委员会，由同级的党、政、军和水利管理部门多方面的领导机关组成；第三，治淮工程构成了纵向跨层级的行政部门组织，即治淮委员会—治淮指挥部（3个）—治淮工程局（3个），治淮委员受中央政府统辖，其领导成员由政务院任命，实际上形成了纵跨四个层级的行政组织。
需要指出的是，中国共产党在治理中运用跨地域、跨部门协同治理的方法，是早有先例的。在新民主主义革命时期，党就主张事情要靠大家来做，应由众多的部门机构协调一致、同心尽力、共办一事。在艰苦的革命战争年代，很多事情都是通过党、政、军、民之间的合作得以完成的。
随着治理淮河工程的开展和成功，治理黄河也提上了议事日程。中央决定由专门的机构——黄河水利委员会，统辖协调黄河流域的治理事务。党和国家建立了从县、专区、省到国务院的四级领导体系。
周恩来指出，治理黄河一定要有全局观点，要“综合全局”看问题，做到“综合利用”。水利电力部党组根据周恩来的重要指示，1965年1月在《关于黄河治理和三门峡问题的报告》中，首次提出了要以“综合治理”为基础。综合治理就是由多个不同地域、不同层级的部门联手，运用多种方法手段，对某一领域或某一专项工作展开的治理，它是跨界治理的典型方法。从党在20世纪50年代提出的根本治理、60年代提出的综合治理来看，实践表明，在治理淮河、黄河工程中，跨界治理已成为基本的运作方式。
改革开放以来“综合治理”在各领域的广泛实施
进入70年代末80年代初，随着改革开放的风起云涌，综合治理在社会主义现代化建设中得到广泛应用和实施，被推广到经济、政治、文化、社会、生态环境和党的建设各个领域，使用的频次也逐渐多了起来。
党的十一届三中全会召开后不久，中共中央通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，将综合治理扩展至在整个农业生产中如何抵御自然灾害。在1979年冬和1981年夏，中央和各地的政法部门开展整顿社会治安的活动，各地政法部门制定了“综合治理的基本措施”。毛泽东批示推广“枫桥经验”后，浙江省公安机关和广大干部群众，不仅在全国较早创造了社会治安综合治理的做法和经验，而且率先提出了社会治安综合治理的概念。
需要指出的是，政法部门在整顿城乡社会治安工作中提出要综合治理，这是一个突破，使得原来综合治理的使用由局限于治理“自然灾害”的自然领域，延展到治理“社会危害”的社会领域。同一时期，中共中央宣传部等五大部门，联合发出了《关于开展文明礼貌活动的通知》，在思想文化和精神文明建设领域也开始了系统地运用综合治理的方法。1982年1月，中共中央、国务院作出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》，明确了在工业企业和经济领域也要进行综合治理。
1982年9月，党的十二大召开，这次大会成为“全面开创社会主义现代化建设新局面”的标志。从党的十二大到党的十七大，综合治理在社会主义现代化建设各个领域得以运用。除了经济、文化、社会领域外，综合治理也推广到生态环境领域、政治领域和党的建设领域。例如，1987年10月，党的十三大报告明确了生态环境的综合治理。1988年9月，党的十三届三中全会明确了政治领域的综合治理。1993年8月，在十四届中央纪委二次全会上，江泽民指出，在党的建设领域要把反腐败斗争长期坚持下去，“惩治腐败，要作为一个系统工程来抓，标本兼治，综合治理，持之以恒”。
从“综合治理”“国家管理”跃升到“国家治理”
中国共产党在新中国成立之初至改革开放和社会主义现代化建设时期，“综合治理”都是针对负面因素、负面影响进行的治“负”与治“病”，使用的是防范、整顿、肃清、严惩等手段方法。只是到了新时代，治理才迎来了飞跃和创新。
从1953年起，中国共产党明确提出和使用了“国家管理”的概念，加强了对各行各业的管理。随着1956年社会主义制度的确立，中国进入了社会主义社会，整体上进入了国家管理阶段。1978年党的十一届三中全会召开，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。在新时期，邓小平带领全党实现了党的工作重心的转移，摒弃了以阶级斗争为纲，转向了以经济建设为中心。
从新时期“综合治理”与“国家管理”并存，到新时代开创“国家治理”新局面，历史的新起点发生在2012年11月召开的党的十八大。在十八大报告中，中国共产党首次提出“国家治理”新概念，标志着从综合治理、国家管理向国家治理的全面转换和提升。
“国家治理体系和治理能力现代化”新提法，进一步明晰了国家治理的基本结构，主要包括国家治理体系、国家治理能力两个方面。国家治理体系涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队、党的建设等七大领域的治理。国家治理能力是一个完整全面复合型的能力系统，首要的是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，即依靠和运用法律制度和规章制度进行依法治国的能力。同时，要把这样的能力运用到改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等各方面。
从“国家管理”跃升到“国家治理”，是一个全面转换和重大变迁。
一是主体明显不同。管理的主体主要是国家机构、国家企事业部门，而治理的主体既包含了国家部门，也包含了诸如社会组织、社区组织、民营企业等，出现多元主体。二是手段明显不同。管理通常采取行政、法律等手段，而治理更多地强调平等、沟通、协商，其特点是合作、包容，更具有效性。三是运作方式明显不同。管理构成金字塔形的层级，实行单向度的管控，而治理的层级是扁平化的，其权力流向是双向或多向的互动。四是目标和评价标准明显不同。管理的目标和评价要素是严明的法度、清廉的官员、高效的行政和良好的服务，而治理强调国家、社会、公民对公共生活的共同治理，具有更多的民主、协商、合作因素，对公民的地位和权利也给予更多的尊重和保障。
结语
探析当代中国“治理”的运用演进，必须注重中国创制的治理概念和基本理论。一是“根本治理”，二是“综合治理”，三是“国家治理”，三个主概念还萌生出相关治理的系列概念，如“协同治理”“源头治理”“治理结构”“治理现代化”“治理效能化”等，由此形成当代中国治理的理论体系、话语体系和概念群。
探析当代中国“治理”的运用演进，必须充分注重党的领导作用和历史逻辑。中国共产党人创立的“国家治理”概念，在本质上既不同于中国封建皇权统治的“治国理政”，也不同于西方国家主张实现政府分权、社会多中心的“治理”理念，而是坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，在党的领导下科学、民主、依法有效地治理国家。
探析当代中国“治理”的运用演进，必须注重它的发展进路和最新趋势。新时代的国家治理，强调治理制度、治理组织、治理方式和治理能力。特别是在治理方式方面，要由单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下相融合的协同治理、跨界治理，这构成国家治理的最新思路和实践模式，代表着国家治理的最新发展态势。