作者：关信平 单位：南开大学社会建设与管理研究院，原题《优化民生保障结构及相关社会政策议题——兼论普惠性、基础性、兜底性民生建设的意义与要求》，摘自《社会发展研究》2022年3期，王宁摘

来源：《中国社会科学文摘》2023年第2期P17—P18

新中国成立以来，党和政府一直注重通过制定和实施社会政策来保障和改善民生。从计划经济体制时期到改革开放以来，我国的民生建设经历了很大的变化，正在形成包括多元主体、针对多方面对象、具有众多项目和内容的多维多元民生保障制度结构。认真研究我国民生保障的结构特点及其对民生保障体系实际效能的影响，尤其是深入分析当前我国民生保障结构中存在的短板和不足，对于总结和优化中国社会政策发展具有重要意义。

优化民生保障主体结构的社会政策议题

合理建构民生保障的主体结构是制定和实施社会政策的基本要求之一，也是落实制定与实施社会政策主体责任、有效调动民生建设资源、加强民生保障项目管理的重要保障。

我国在改革开放前的计划经济体制下，民生保障的制度化主体模式是国家、地方政府与单位（集体）的分工负责制，即由国家（中央政府）制定基本的民生保障制度体系，由地方政府和城市企事业单位和农村集体经济组织共同负责实施民生保障制度体系。改革开放后，农村集体经济组织和城市国有企业的民生保障功能大幅度弱化。政府并没有马上将民生保障的主体责任承担过来，除了20世纪90年代在城市中由政府主导建立新型职工社会保险和城市居民最低生活保障制度之外，其他多个方面都尝试用社会主体和市场机制去替代。

党的十六大以后，从中央到地方各级政府更加重视民生保障制度建设，全面加强了制定与实施社会政策的行动。其中一个重要的特点是各级党委、各级政府都高度重视民生建设、强化了在民生保障中的主体责任，使各个领域的民生保障和服务的公共性水平得到大幅度提升。总而言之，经过近20年的发展，目前我国的民生保障主体结构已经基本上弥补了改革开放最初20年中出现的主体结构漏洞，政府在民生保障方面发挥了重要作用，承担了民生保障中最重要的主体责任。但是，面向未来的发展，我国的民生保障主体结构还有两个方面的问题需要进一步优化，即社会力量的有效参与和政府内部的主体结构优化。一方面，目前我国民生保障主体结构中社会力量的参与还很薄弱；另一方面，我国政府内部的民生保障主体责任还需要进一步优化。

民生保障的对象结构及相关社会政策议题

优化民生保障对象结构是在当代社会政策全面扩展的情况下提高社会政策精准性、公平性和民生保障资源运用的合理性和高效率的重要保障。

在计划经济体制时期，我国民生保障体系总体的普惠性特点较为突出，是一种带有城乡和所有制差异的普惠模式。改革开放初期，农村联产承包责任制取代了集体劳动制度，导致以集体经济为基础的农村民生保障体系发生较大变动。其中最大的变化是家庭土地保障取代了过去普惠性的集体劳动保障，普惠性合作医疗也大面积解体。城市中，政府分配工作的就业制度以及国有企业的“铁饭碗”劳动就业制度、住房福利制度、“企业办社会”下的职工福利制度逐步被取代，粮食等基本生活用品的定量定价供应制度、普惠性的劳动保险制度也难以再适应新的形势。针对这一问题，从20世纪90年代后期起，我国在城市中通过建立新型职工社会保险制度来重建普惠性的民生保障制度。党的十六大以后，在重视民生建设的大背景下我国城乡陆续扩展、加强建设普惠性的民生保障项目。社会保险制度逐步扩大至全体城乡居民，在城乡中逐步加强了普惠性的基层医疗卫生服务体系，完善了义务教育体系，提高了城市住房保障的覆盖范围。与此同时，我国的城乡社会救助制度也得到较大发展，以城乡最低生活保障为基础的综合性社会救助制度体系逐步完善。

面向未来发展，我国民生保障体系仍然面临普惠模式与选择模式之间的结构合理化问题。具体而言，涉及以下三个主要的社会政策议题。一是如何合理划分普惠性民生保障项目与选择性民生保障项目。二是合理确定群体普惠对象。三是合理确定选择性民生保障项目的对象规模。

民生保障的内容结构及相关社会政策议题

随着民生保障体系的不断发展，其保障的内容也在不断地扩大和复杂化。在这种情况下，如何合理建构民生保障的内容结构也是一个重要的社会政策议题。

在过去计划经济体制下，政府、单位、集体在很大程度上承担了民生保障的责任。尽管当时民生保障的绝对水平较低，但保障内容相当广泛。然而，改革开放以后的一段时间里，原来由政府、单位和集体提供的就业和保障福利大幅度缩减，就业、住房保障、医疗服务、教育等领域都在不同程度上市场化，或者由家庭承担了更多的责任，因此导致公共性的民生保障内容大幅度缩减。进入21世纪以后，随着我国社会政策的新发展，民生保障内容逐渐恢复扩大，在一些过去由于市场化改革而导致福利缩减的民生保障领域中增大了公共服务投入，同时也在一些过去内容较为单一的民生保障领域扩大了保障和服务的内容。

随着经济与社会的发展，民众生活中各个方面的需要还在不断扩展，我国未来的民生保障体系还需要不断扩展、合理建构民生保障的内容，使各个方面的民生保障内容达成合理的比例，以提高民生保障的总体效益和面向全民的社会公平。一方面，要根据民众实际需要的程度来区分基础性和非基础性等不同层级的民生保障内容。另一方面，我国民生保障体系还应进一步优化横向分类的内容结构。

加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的意义与要求

综上所述，当前我国优化民生保障体系的任务除了需要进一步提升总体福利水平之外，还需要进一步优化民生保障结构，其中重点包括主体结构、对象结构和内容结构，以促成更加合理的主体责任体系、更加精准高效的对象瞄准机制、更加合理有效的分层分类民生保障内容体系。对我国优化民生保障结构的基础理论分析有助于我们更加全面和深入地理解中央在近年来一系列重要文件中提出的加强和改善民生的指导思想和基本要求，尤其是在党的十九届四中、六中全会重要文件中提出的“加强基础性、普惠性、兜底性民生建设”。

第一，应该充分认识这一要求的时代背景和理论意义。从中央文件的相关表述看，未来我国民生建设及相关社会政策发展既要积极，又要稳妥；既要不断提高保障和改善民生的水平，也要优化民生保障的结构、制度体系和运行机制。而加强普惠性、基础性、兜底性民生建设的要求体现了党在现阶段民生建设和社会政策的基本思路，尤其是强调了优化民生保障结构和突出民生保障的行动重点。

第二，要在清楚把握当前我国普惠性、基础性和兜底性民生保障含义的基础上，明确其具体内容，以及在各个领域还存在的民生保障短板。首先，加强普惠性民生建设是要面向全民和各类特殊群体全体成员，大力推动和不断完善广大普通群众都能受益的民生保障项目。其次，加强基础性民生建设的基本目标是要构建完整的基础性民生保障制度体系。最后，要进一步加强和优化兜底性民生保障制度体系。

第三，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设要注重各类民生保障项目之间的合理结构。普惠性、基础性、兜底性民生保障涉及不同主体、不同对象和不同内容的民生保障项目。加强这几类民生保障制度建设的行动，要点之一是既要突出当前我国民生建设的重点，又要注重我国民生保障体系总体结构的合理性。

第四，要注重各类民生保障项目之间的制度衔接，以提高综合性民生保障体系的有效性和精准性。在加强普惠性、基础性、兜底性民生建设时要力争做到各个民生保障项目之间在制度上的“无缝衔接”，使民生保障制度体系这张社会安全网既能够不出漏洞地保障所有人在各个方面可能出现的实际困难，也不会因为福利叠加而导致不必要的资源浪费。