论检察机关的附条件不起诉裁量权

——以G省Q市人民检察院为例

不起诉裁量权是检察机关独有的司法权力,是为了方便检察机关综合考量犯罪人的年龄、性格、社会经历、犯罪行为的恶劣程度、社会危害性以及犯罪后的悔罪表现,在法律的授权下,对犯罪人做出诉与不诉的决定的一种权力。附条件不起诉制度历经十余年的发展,在实践中仍然暴露出一些问题,如附条件不起诉的适用率低、考察帮教效果不佳等,检察机关合理运用裁量权需有进一步的思考和完善。本文以我国现行不起诉制度中专门适用于未成年犯罪人的附条件不起诉制度为切入视角,分析不起诉裁量权在司法实践应用情况,为不起诉制度的发展和完善提出建议。

关键字:附条件不起诉;检察机关;未成年;司法实施

一、 附条件不起诉制度概述

我国附条件不起诉制度的改革是以一种理论带动实践,实践带动立法的自下而的上方式进行的。总的来说,在我国司法实务界对于附条件不起诉这一法律制度的探寻发展可以分为两个主要的阶段。

2012年以前,当时我国法律并没有明确确立附条件不起诉制度,当时的附条件不起诉被称为不予起诉或免予起诉,即检察机关对某些已经达到起诉标准的案件,但依照相关法律法规的规定,犯罪嫌疑人不需要受到刑事处罚或者可能被判处免予刑事处罚的案件进行审查以后,做出不向审判机关提起公诉的决定。而不起诉制度是随着上海市长宁区检察机关对涉嫌盗窃的一名未成年犯罪嫌疑人,适用了一种暂时不予起诉并设定一定的考察教育期限,自此这种模式在地方各级检察机关推广起来。

2012年随着刑事诉讼法的修改,附条件不起诉被纳入特别程序,该制度在我国正式确立,但在这之前我国刑事司法领域的专家学者就对“附加考验期的不起诉或者暂缓不诉”到底是否合乎法律的规定。随着理论的不断发展,全国各个地方展开了试点工作,试点工作的顺利进行,为司法机关的改革提供了思路,最终在社会各方面的共同推动下,最终将附条件不起诉制度以立法的形式确定下来。

二、G省Q市检察机关附条件不起诉情况

Q市人民检察院曾荣获“全国青少年维权岗”“全国维护妇女儿童权益先进集体”等荣誉称号,对于未成年人工作也高度重视,不断加大对办案资源的投入,从资金、人员、设备等方面对未成年工作予以最大保障,与社工组织签订《购买司法社工合同》,全力做好涉罪未成年的帮教工作。

(一)办案主体情况

表1 G省Q市未检部门人员组成情况

如表1所示,Q市人民检察院现有专门小组办理未成年人刑事案件,其中包括员额检察官一名,检察官助理一名,书记员一名,其中员额检察官为法学专业研究生学历,检察官助理与书记员均为本科学历,三名工作人员均为女性,因为女性工作人员有较好的共情能力,在接触未成年人更加温和。当然这种人员构成并非是一成不变的,在案件量激增或者案情复杂重大的情况下,会加派人员协助办理案件。

(二)附条件不起诉的适用情况

表2 G省Q市未检部门受理未成年人犯罪案件情况

表3 G省Q市未检案件不起诉率

2019年至2022年四年内,G省Q市基层检察院共审结公安移送审查起诉未成年人犯罪案件90件106人,其中2019年32件34人,2020年27件35人,2021年17件19人,2022年14件18人,四年间平均附条件不起诉率21.70%,2020年附条件不起诉率经最高检《检察机关案件质量主要评价指标》提出要求后,Q市检察院的附条件不起诉率呈现明显提升趋势,并在之后三年稳定在27%左右,体现Q市人民检察院的未检工作有序开展。

三、G省Q市检察机关附条件不起诉存在的问题

从保护未成年人犯罪人的合法权益以及身心健康的角度来看,附条件不起诉制度在未成年犯罪案件中起着至关重要的作用。附条件不起诉实际上是在“诉”与“不诉”之间设置了一个过渡阶段,让未成年人能够免受刑事羁押的同时又不会像脱缰的野马难以掌控,在回归社会的同时也能得到监管和教育。

在未检工作不断走向深入的过程中,Q市检察机关附条件不起诉司法实践中出现了若干问题,有必要对其进行深入探究,并有针对性地提出解决对策,以期对Q市检察机关附设不起诉司法实践有所裨益。

(一) 附条件不起诉适用率低

根据近年来最高人民检察院发布《未成年人检察工作白皮书》,2019-2022年全国检察机关附条件不起诉率分别为 12.51%、20.87%、 29.69%、36.1%,G省Q市检察机关的附条件不起诉率较全国平均水平仍有一定差距。有观点指出,附条件不起诉比例应具有较高的适用率,其在全部未成年人刑事犯罪中有50%左右的适用率才正常。①造成附条件不起诉适用率低的原因主要是适用条件的“可能判处一年以下有期徒刑”难以把握。在理论界和司法实务界,这一刑罚要素一般被视为经审判后的一种结果,在审查起诉阶段要求公诉机关正确量刑,这对检察机关来说是一个很大的挑战。具体来说,检察院在审查起诉阶段做出量刑建议,是单方面做出的,没有经过庭审的审查,以及控辩双方激烈的对抗,这种单方面所作的决定,往往会受到做出决定的主体,即检察官的主观方面的影响,即使这一过程是严格的依照法律法规进行,也不能排除这种主观影响。而且法检双方的办案流程期限上也存在差异,法院审理一件案子的期限长达数个月, 但是检察院对一件案子的审查起诉期限通常都要求一个月内审结,相比之下时间上的仓促,也会使得检察官详尽的了解案情,并对犯罪嫌疑人所应受到的刑事处罚做出精准的判断变得更加困难。

其次,检察机关在行使裁量权时,不仅要面对上述诉讼程序和时间上的要求,检察官还需要考虑影响量刑的诸多法定因素和酌情减刑的标准。“可能判处一年以下有期徒刑”,既要对案件整体情况有充分的把握,又要考验检察官的调查水平的技术,对检察官来说也是一件很麻烦的事情,既没有可以参考的对象,又要自己承担责任,两者兼顾并非易事,检察官在具体操作时难度较大,所以导致“可判处一年以下有期徒刑”作为刑罚要件很难准确把握,从而导致附条件不起诉适用率较低。

(二) 附条件不起诉的选择性适用

在我国现行的不起诉制度中,相对不起诉和附条件不起诉的适用条件规定并不十分明确,二者在适用范围上存在一定的竞合,在司法实践中存在两种制度均能适用的情形。在相对不起诉与附条件不起诉的适用问题上,附条件不起诉的适用标准要更加明确一些,其模式更像是限缩了适用对象即仅对未成年人适用的相对不起诉,而且从立法层面来看,附条不起诉的适用条件要更加明确,例如未成年犯罪嫌疑人所涉嫌的罪名、应被判处的刑罚应、认罪态度以及悔罪表现等。但是从立法以及相关司法解释来看相对不起诉的适用条件就要相对模糊,究竟什么样的犯罪行为可以被是为犯罪情节轻微,没有明确的标准,至少在附条件不起诉中还能以犯罪嫌疑人应当被判处的刑期为依据,但是在相对不起诉的法律条文以及相关司法解释中我们并无法找到这种明确的量化标准作为适用相对不起诉的依据。

《未成年人刑事检察工作指引(试行)》第184条规定“对于既可以相对不起诉也可以附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人,应当优先适用相对不起诉……确有必要接受一定时期监督考察的,可以适用附条件不起诉。”涉罪未成年人什么时候需要社区矫正,没有明确的法律规定,这使得本条款后半句中的“可以”一词再次模糊化了前面的“应当”,附条件不起诉与相对不起诉适用标准的界限再次模糊。“可以”一词并未限制检察机关的选择权,检察机关仍然可以在二者之间选择适用,即根据案件具体情况检察机关可以发挥自由裁量权选择适用何种制度。

(三) 须综合考量因素过多

在适用附条件不起诉的过程中,需要综合考量的因素非常多。主要包含犯罪的情节、主观恶性、社会影响、过往的犯罪经历以及再犯可能性等等诸多因素,每个因素都是影响对于未成年犯罪人适用附条件不起诉的重要因素。以 Q市检察院未检部门办理的一起适用附条件不起诉的典型案例为证,杨某某以帮助诈骗团伙收购手机号码以及银行卡,以及帮助接通电话网络对录线的方式,从诈骗团伙赚取工费数千元被抓获后,事后杨某某能够交待犯罪行为,积极赔偿并取得全部被害人的谅解。杨某某帮助诈骗数额巨大的行为,应判处 3年以上有期徒刑,但Q 市检察院未检部门的检察官经过社会调查后发现,杨某某是在校学生,平日学习成绩良好,其犯罪行为具有偶发性,被抓获后认罪态度良好,又马上要参加高考,经过综合的调查考量,最终对其做了附条件不起诉的决定。 Q市检察院对杨某某的案件做出附条件不起诉的决定反映出检察官行使自由裁量权时所要考量的因素非常多,包括是否为首次犯罪、是否有犯罪的前科、犯罪的动机、犯罪嫌疑人的年龄、认罪态度、是否得到被害人的谅解等法定或酌定从宽量刑情节。

正是因为涉及因素颇多,而且每个因素所涉及的要素都需要认真考证,同时在考察取证的过程中都必须按照法定的司法程序进行。在审查逮捕、审查起诉、司法监督、预防犯罪四个环节一体化的办案要求中,既要做到惩罚犯罪和预防犯罪相结合,同时也要保护未成人的合法权益,这就导致在办理未成年人犯罪案件中流程繁杂,办案压力十分繁重。

(四) 考察帮教效果有限

附条件不起诉帮教调查主要指检察机关通过对调查帮教对象一定时间,并要求当事人履行具体义务以协助当事人实现“零障碍”重返社会。根据相关司法解释规定,检察机关应增强与各党政机关、社会团体以及各企事业单位的沟通与合作,以进一步规范附条件不起诉调查帮教工作,激发更多社会力量投身帮教。但在司法实践中,社会组织没有法律规定的强制性责任义务,协助帮教的意愿不强,各方职责的不明确使得检察官参与监督考察的程度各有不同②,多数检察机关案多人少的困境使得帮教效果有限。从Q市检察机关附条件不起诉督导检查的实证样本看,Q市检察机关参加检查帮教的主体是单一的,一般只有检察机关、社工组织、监护人三方。而帮教考察作为一种系统的长期性社会工作,需各个社会团体和未成年人保护组织,司法社工以及居住地村(居)委会共同参与。但就Q市司法实践而言,Q市检察机关与其他政府部门之间缺乏常态化的交流机制,导致信息共享不畅、工作协调不够等问题,另外过度依赖家庭监管可能会导致一些问题的忽视或延误。综合来看,当前帮教考察模式中帮教主体的单一性将使得帮教考察的成效受到制约,同时不利于未检社会化的发展。

Q市检察机关附条件不起诉帮教调查模式存在问题,主要是因为社会力量介入不足。以司法社工为例,他们的主要工作是预防犯罪和推动违法犯罪人员重新融入社会。司法社工分为矫正社区服刑人员工作、禁毒工作和少年司法工作。此外,少年司法社工还可以在附条件不诉案件中为未成年犯罪嫌疑人提供专业的社会调查、帮助和心理干预支持。有关司法条例,并没有将司法社工包括在内,这不利于提升附条件不诉帮教调查之专业性。此外,帮教考察中监护人的作用微乎其微,涉罪未成年人虽然是社会危害者,但同时也是不良环境的受害者③,其中更以家庭环境为主,父母作为未成年人的第一任教师,对于未成年人犯罪承担着重要责任。其中以留守儿童最为典型,他们自幼缺少父母关爱,缺少家庭指导,辨别社会不良现象能力差,逐渐养成不正确价值观,最终走上犯罪之路。综合来看,Q市检察机关附条件不起诉帮教调查缺乏社会力量的介入,一般只涉及社工组织、监护人,帮教成效受限。

四、附条件不起诉制度的完善建议

(一)明确附条件不起诉的适用标准

附条件不起诉的条件之一“可能判处一年有期徒刑以下”,检察官难以进行准确的量刑,有研究表明,通常办案人员过高预估量刑的情形比较多,导致因为刑罚条件而不能适用附条件不起诉制度。④将所有量刑情节均以法律的形式予以明确也不具有现实可能性。笔者认为承办人在综合考量犯罪情节、造成损害、主观恶性等因素后,在量刑幅度范围内只要存在一年以下有期徒刑的“可能性”,就应当大胆适用附条件不起诉。同时,也应当将犯罪嫌疑人是否需要接受社区矫正以及后续的考察帮教为判断重点,对各种不起诉应当如何应用,尤其是相对不起诉和附条件不起诉的适用应当以监督考察的必要性为标准,综合考量采取不同的制度所能带来的矫治教育帮助。对于犯罪情节比较轻微,社会危害性小的未成年犯罪嫌疑人,不需要矫治帮教即能够达到惩戒与预防效果的,应对其采取相对不起诉的方式。如果对于矫治帮教的必需性比较大,则应对其采取附条件不起诉。

对于矫治帮教的必要性,应当从以下角度出发综合考量。首先是未成年犯罪嫌疑人所处的社会环境,如果未成年犯罪嫌疑人仍处于校园环境继续接受教育的状态,那么在继续学习的状态中,通过在正常的生活学习所接受的思想教育就能够达到整体素质的提升,此时矫治帮教的必要性就比较小。其次是需要考量未成年犯罪 嫌疑人的主观恶性及人身危险性,犯罪主观恶性小且能够认识错误的,矫治帮教的必要性自然就小,反之如果主观恶性较大,仍存在再犯可能性的,就需要对其进行严格的矫治管教。

附条件不起诉裁量权是从保障未成年人权益的角度出发而制定,相较于相对不起诉,附条件不起诉更能切实维护“失足少年”的权益,挽救他们的未来。被适用附条件不起诉的未成年嫌疑人有机会得到社会矫正机构的教育,能够认识自身错误,避免再犯。与此同时也要认识到虽然贯彻保护、教育未成年人理念是司法工作的必然要求,但惩处犯罪才能维护社会安定,在少年司法中也应当保持两者的平衡,不能一味放纵犯罪者,也不能一刀切打击涉罪未成年。

(二)优化对未成年犯罪人的考察帮教体系

适用附条件不起诉必须要认识到未成年人犯罪的主要特征在于其突出的社会性,由于未成年人犯罪案件的主体比较特殊,在对其进行社会调查以及后续的矫治帮教活动中要根据不同主体现实情况的不同,针对性的做出调整。

首先,可以建设综合性的未成年人附条件不起诉的数据资料库。检察机关在考量是否适用附条件不起诉时,综合考量对该未成年人的家庭、性格以及受教育情况进行调查。如果最终适用,那么可以考虑建立统一的信息共享的资料库。检察机关作出附条件不起诉决定后,有关该未成年人的社会调查报告就上传至资料库,案件承办人针对该报告拟定一份后续对于该未成年人的考察帮教的计划方案,这一方案必须是要就未成年人具体情况作出的不具普适性的实施方案,保证考察帮教工作取得实效。

其次,在建立关于未成年人附条件不起诉资料库的基础上,丰富帮教主体也是司法实践的现实需求。将民政部门、志愿者组织、心理教育机构、学校以及所属街道、村居纳入其中,将未成年人适用附条件不起诉后的矫治帮教工作形成一个系统有序的整体,其中任何一方有新情况新问题及时在平台对应的未成人的“档案”里进行记录或者询问,相关负责方可以进行解答或者提供帮助。这样一整套的体系运行下去,对于涉案未成年人的教育和发展一定会是全方位的。

(三)规范被害人的异议权

《刑事诉讼法》规定“人民检察院在作出附条件不起诉的决定前,应当听取公安机关、被害人的意见”,被害人意见作为是影响检察机关适用附条件不起诉的因素之一,在司法实践中,因为惧怕被害人的上访,检察机关存在直接放弃适用附条件不起诉的情况。由于受害人存在个人性格、家庭条件、文化素养等方面的差异,即使未成年犯罪嫌疑人具备自首、悔罪、积极赔偿损失的条件,仍然有受害人不愿谅解犯罪嫌疑人,希望犯罪嫌疑人在法律上得到明确的、严厉的惩处,双方矛盾难以调和,检察机关通常选择放弃适用附条件不起诉。

实际上,“听取被害人意见”不应当等同于“获得被害人谅解”,将“获得被害人谅解”作为适用附条件不起诉的必要条件,会使得检察机关适用附条件不起诉时存在过多掣肘。合理的内部审批程序、事后监督制约机制、专门的考察帮教组,多方面实体、程序上的制约,已经足以让附条件不起诉机制发挥其应有的作用,一味以被害人的谅解为必要条件,反而会使附条件不起诉制度流于形式。“被害人不服检察机关决定的,可以向上一级人民检察院申诉”,被害人的事后救济途径在保障被害人权利的同时,也能充分保证检察机关裁量权的行使,以牺牲附条件不起诉的适用保障被害人的权益确实没有必要。

①谢登科:《困境与出路:附条件不起诉适用实证分析》,《北京理工大学学报(社会科学版)》2015年7月第146页

②北京市海淀区人民检察院课题组:《附条件不起诉实证研究报告》,《国家检察官学院学报》2017年第3期

③何挺:《附条件不起诉适用对象的争议问题:基于观察发现的理论反思》,《当代法学》2019年第1期145页

④童建明:《未成年人保护要专业化与社会化紧密结合》,载《社会管理》2019年第4期