权责清单制度是中国行政体制改革过程中的一项创新性制度安排，是优化政府职责体系的重要手段之一。它以权力清单为起点，在中央政府的推动下，形成以权力清单和责任清单为核心、具有一整套制定程序的制度化体系。党的十九届五中全会指出，要加快转变政府职能，深化“放管服”改革，全面实行政府权责清单制度；党的二十大报告再次强调，要“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构”。政府权责清单制度在具有中国特色的政府职责体系构建中的作用日益凸显。
权责清单制度研究有待深化与细化
当前，中国政府在职责体系的构建和优化中，一方面同世界其他各国一样，需要处理行政权的扩张及其所带来的规范问题；另一方面，由于处在加快推进政府职能转变的特殊阶段，在如何缓解制度构建与改革实践之间张力这一问题上，又面临着更大的压力和挑战。作为行政体制改革的抓手，深化和细化权责清单制度的理论研究势在必行。
目前，权责清单制度研究集中于政治学、法学和公共管理学，研究内容以基于法律属性与基于制度功能为主要维度。在法律属性上，主流观点倾向于将权责清单定性为行政规范性文件。尽管其本身并不创设影响行政相对人权利义务的新规则，但它对政府内部职责结构调整的反映，以及与“三定”规定的衔接却使其具有一定程度的“准立法”或软法性质。值得注意的是，这一方向的研究呈现出两个主要特征：其一是开始关注权责清单制度与法律制度之间的关系；其二是开始区分清单文本的法律属性与清单制度的合法性。作为研究的起点，这为探索权责清单的制度性功能提供了更大的空间。
在制度功能方面，随着各领域改革的不断推进，相关研究呈现出“一主多元”的特征，即在总体上围绕改革这一主线，以多元化的视角展开。目前对权责清单制度的研究，已经摆脱“就清单谈清单”的狭隘视角，开始在权责清单与机构编制改革、权责清单与优化营商环境、权责清单与纵向政府间关系调整等问题中探寻其存在的必要性及其作用的发挥。相比之下，国外政府实践中并没有严格意义上的权责清单制度，但一些具有典型比较意义的国家在其政府职责体系（广义）形成过程中的策略选择，也能够提供启发性思路。总体来看，它们的共性是在职责体系的形成与优化过程中兼顾体制与机制的建设，前者关注改革的基础和保障，后者则重在增强制度体系的稳定性与灵活性。
权责清单与政府职责体系构建
正如政府过程理论所揭示的，由于自身和外在条件的作用，政府在实际运行过程中往往会出现种种与制度性规定有所差别的“偏离”现象。因此，要想将这些偏离现象纳入现有的法律和制度，需要进行有目的的干预。体制机制创新正是最为典型的干预手段。这也是权责清单制度对于政府职责体系构建的基础所在。
那么，在政府职责体系形成与优化的过程中，权责清单制度的具体干预对象是谁？它又是如何发挥作用的？这应当从权力结构与政府运行过程的互动中寻找答案。中国纵向政府间关系总体上经历着从“集—分权”向“确权”的框架转换，授权体制下的“职责同构”模式在这一过程中也发生了适应性变化。“共生理论”指出，在政府结构与政府过程的互构、互赖关系中，当负责“适应”或“打破”的“过程”与负责“秩序”的结构在特定情况下达成高度一致时，就会产生使二者进一步稳固的共生效应。
因此，对于缺乏法律程序保障的权力“收放”与部分组织机构间简单的“上下对口”，授权立法的规范性不足与“条块分割”的结构性矛盾，以及行政权的无序扩张与政府职责的模糊划分，实质乃是旧的结构中各要素间形成的固有机制。要打破这些旧的共生关系，形成“确权”框架下各要素间新的稳定关系，就要通过制度创新，以新的机制替代旧的机制。权责清单制度正是以其为制度性功能发挥的现实基础，通过核心机制作用的发挥，尝试消除政府在运行过程中面临的结构性和过程性阻碍，从而更好发挥政府职能。
完善核心机制建设
事实上，权力框架转换下的“职责同构”实现自我调适的过程，恰恰也是为权责清单制度核心机制有效发挥作用创造条件的过程。如何在权责清单制度发挥功能的过程中，把握和完善核心机制建设，是下一阶段研究的核心与实践工作的落脚点。
在构建和优化政府职责体系的实践中，权责清单制度正在促成反馈机制、巩固机制和调配机制三个核心机制。其中，反馈机制是指权责清单制度通过加强其所涉及的各个单位、内容要素间的相互沟通和影响，促使改革对象和改革手段趋于系统化与体系化，它针对解决改革过程中对象的碎片化问题。巩固机制是指权责清单制度通过立法手段等多元渠道巩固改革成果，从而最大化地平衡改革过程中风险与效率的关系，它的核心目标是实现改革进程的稳态化。调配机制是指权责清单制度通过对政府职责配置变化的及时反映，在确保职责边界和事权划分大体清晰的同时，允许职责在职责层次内部和职责层次之间进行调整，从而保证职责体系的弹性与动态优化。总体来看，权责清单制度的三个核心机制之间应当相互作用、形成合力，在中国特色政府职责体系的构建中共同发挥作用。
然而，由于权责清单制度在实践中的调整周期比较长、效果显现慢、对政府层级间的互动配合要求高，加之理论层面对其内涵、规律及其与法律制度的关系等问题有待进一步研究，因此往往遭遇“用处不大”等质疑。现阶段，把握和完善权责清单制度功能发挥中的机制建设，应当遵循以下原则。
其一，坚持以职责为关键探索改革路径。权责清单制度在处理政府职责问题，特别是在纵向政府间职责配置问题上，具有天然的优势。它抓住了政府职责这一核心要素，联结了政府机构、体制、过程等改革的核心要素。
其二，兼顾改革过程中的“继承”与“突破”。与中国各领域的改革相同，权责清单制度也具有典型的渐进性特征。因此，要特别处理好“继承”与“突破”的关系。既要积累经验，从而为改革的推进打好基础、创造条件，又要敢于打破传统认知和既得利益阻碍，消解限制其功能发挥的不利因素。
其三，注重改革举措中的“叠加效应”。忽略改革过程中各个系统及其相关工作之间的关系，往往会陷入“头痛医头、脚痛医脚”的误区。注重改革的“叠加效应”，应当对包括“放管服”改革、“互联网+政务服务”平台建设、法律制度等系统的工作与变化予以足够的重视，为权责清单制度的优化创造条件。
其四，避免过度强调制度创新的“特色”。权责清单制度是中国在政府管理模式上的首创。然而一味强调“特色”会架空这一具有创新性的制度安排。权责清单制度的构建过程不能脱离现实，也不能脱离阶段性的条件而设定过高的目标。否则，不仅无法达到改革目的，还会逐渐演变为具有运动式治理特征的“任务”，为政府管理带来负担，特别是对任务纷繁复杂的基层政府造成运转上的困难。只有尊重改革和政府发展的基本规律，不断为权责清单制度发挥核心机制打牢基础、创造条件，才能真正实现以机制调整带动政府结构优化，构建具有中国特色的政府职责体系。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院政治系）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
作者：赵志远