近期，中国再次呼吁多边开发银行在非洲大陆及其他地区的债务减免中发挥更大的作用。例如，中国外交部发言人毛宁呼吁多边开发银行向赞比亚提供债务减免，因其在赞比亚的外债中占19%。
尽管如此，一些专家对这些呼吁持怀疑态度，尤其是在即将举行的20个成员国“主权债务圆桌会议”之际。其中有六个借款国，其中三个是非洲国家（埃塞俄比亚、加纳和赞比亚）。该会议已于3月3日以线上方式举行，第二次会议将在印度举办的20国集团（G20）会议期间举行。
这个话题是充满争议的。中国最近呼吁多边开发银行（MDBs）在非洲及其他地区的债务减免中发挥更大作用，但有一些报道暗示中国可能是在利用这一立场作为避免压力的借口。然而，中国对于多边发展银行参与债务减免的观点并不是新鲜事，也不仅是中国的观点，它也是非洲国家的观点，并且有其合理性。
在2020年新冠疫情的早期，20国集团发起了“暂停偿债倡议”（DSSI），以支持低收入国家应对抗击疫情所需的额外医疗和经济成本。中国政府同意参与该倡议，并提出暂停对多边开发银行和双边、私人债权人的债务偿还，以最大限度地发挥作用。与此同时，清华大学的一份报告重申了非洲国家面临的私人债务偿还的挑战。
除了中国，其他国家也认为在债务减免中需要涉及双边债权人以外的参与者。南非总统拉马福萨代表非洲联盟在2020年呼吁多边开发银行加入"暂停偿债倡议"（DSSI），并警告新冠疫情对非洲债务水平的影响。同年4月，埃塞俄比亚总理阿比写信呼吁双边和私人债权人不仅要暂停债务，而且要为了新冠疫情的恢复而减免债务，并特别提到非洲欢迎来自多边金融机构、尤其是世界银行和国际货币基金组织的所有债务减免倡议。
这些呼吁不仅来自中国，而且非常有逻辑性。目前约三分之一的非洲债务由多边债权人拥有，世界银行和非洲开发银行是最大的多边金融机构。像埃塞俄比亚这样的低收入非洲国家（至少是还没有拖欠世界银行或国际货币基金组织债务的国家）已经能够从各种多边银行基金中获得高度优惠的贷款。例如，从国际货币基金组织的扩展信贷机制（ECF）借款的低收入国家享有零利率和5.5年的宽限期，但在10年内到期。
然而，其他非洲中等收入国家，如加纳、埃及和安哥拉，必须从其他多边开发银行的基金中获取贷款，其利率更加商业化，尽管有时有更长的到期日或宽限期。例如，加纳目前从世界银行贷款的指定利率约为5%至5.5%。因此，许多非洲国家需要多边开发银行的债务减免来缓解其财政负担，以更好地应对新冠疫情和其他挑战。
在2020年，低收入和中等收入国家的偿债总额达到了4370亿美元，其中27%是欠中国利益相关者（如中国进出口银行）的债务，33%是欠多边贷款者的债务，剩下的则是欠经合组织国家政府和私营部门的债务（包括欧洲债券的支付）。根据目前的趋势，到2028年，预计多边开发银行将成为“最脆弱”（V20）国家集团的最大债权人。
同时，睿纳新国际咨询公司计算出，非洲政府在2020年和2021年共花费1300亿美元用于应对新冠疫情，以保护和支持其数百万公民，避免了显著的贫困增加。然而，这个数额仅相当于非洲国家国内生产总值（GDP）的2.5%，大大低于世界其他地区的支出数额。例如，亚洲国家在类似的努力上花费了其国内生产总值的7%，而七国集团则花费了超过13%的国内生产总值数额。但是，在此期间，所有债权人（双边、多边和私营部门）均暂停或减免对低收入和中等收入国家的债务，这对非洲大陆的经济增长和减贫前景产生了重大影响。
因此，为什么要将多边开发银行排除在围绕债务暂停、减免或重组的讨论之外，并将其视为“优先债权人”呢？通常有三个论点。首先，多边开发银行的贷款是高度优惠的，比中国的贷款更便宜，因此更“值得”偿还。第二，多边开发银行需要“AAA”信用评级来发放这种优惠贷款，参与债务减免可能会危及信用评级，因此为未来需要优惠贷款的低收入和中等收入国家带来“自讨苦吃”的结果。第三，多边开发银行的减免是通过多边开发银行持续发放新的优惠贷款来得到补偿的。
这三个论点都有值得商榷的地方。
首先，正如前文所述，多边开发银行的优惠利率因各国收入水平而有很大差异。这意味着在不同贷款人之间进行一般性比较具有挑战性，必须在国家层面上根据实际情况进行计算。例如，一些非洲国家向中国进出口银行借款的利率低于2％，借款到期期限超过20年，宽限期超过7年。
这也意味着仅仅认为中国在所有情况下都比多边开发银行构成更大的债务负担是不准确的，甚至是错误的。以2020年为例，尼日利亚55％的偿债款项支付给欧洲债券持有人，其次是世界银行和非洲开发银行（AfDB）集团。
一项针对157个国家在2000-2014年期间的世界银行和中国贷款的比较分析发现，尽管中国的贷款条件不如世界银行项目的优惠，但比私营部门的条件更优惠。作者还发现，来自中国机构的贷款往往比世界银行的贷款规模更大（平均贷款规模分别为3.07亿美元和1.48亿美元），而有30个国家能够从中国获得贷款，却不能从世界银行获得贷款，这可能解释了成本上的差异。
总的来说，认为多边开发银行的贷款“便宜”不应该被免除的观点缺乏说服力。
第二个关于资本评级的论点同样站不住脚——从历史和最近的分析来看都是如此。实际上，多边开发银行曾经也提供过债务减免，就像中国一样。在2000年代末，世界银行、国际货币基金组织和非洲开发银行在全球范围内减免了267亿美元的债务。在这个背景下，巴黎俱乐部的债权人花费的金额大约为277亿美元。总体而言，在1970年至2021年期间，世界银行在非洲大陆至少减免了384亿美元的债务，其次是非洲开发银行的94亿美元和国际货币基金组织的58亿美元，其中加纳、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、乌干达和赞比亚受益最大。对于一些多边开发银行来说，债务减免本身是从系统的其他地方得到补偿的。例如，国际货币基金组织补偿了非洲开发银行在50年内（2004-2054年）放弃的回流资金。
此外，最近一份由20国集团委托的独立报告发现，15家多边开发银行中有10家拥有AAA评级，这些银行有很大的潜力降低风险规避和缓解资本要求，而不会失去这些评级。这份由曾在世界银行和非洲开发银行担任高级职务的坦桑尼亚顾问Frannie Léautier领导的报告指出，多边开发银行有暂停、减免或重组债务的潜力。迄今为止，Léautier的报告已被国际非政府组织用来主张从多边开发银行获得数万亿美元的新融资，而不需要七国集团捐助者作出更多的资金承诺，但其推论也适用于多边开发银行暂停、减免或重组债务的潜力。
那么，最后一个论点是什么呢？多边开发银行在新冠大流行期间发放了新的融资，这是否弥补了还款不足的问题？
不幸的是，数据表明，并非所有非洲国家都处于这种情况。例如，在2020年和2021年期间，我们计算出48个非洲国家政府（有可用数据）从世界银行借入了总计200亿美元的资金。与应对新冠疫情的支出相比，这虽然是有帮助的，但总数仍然很小。然而，这些国家政府还必须向世界银行偿还16亿美元，并支付约2亿美元的新利息。这意味着，尽管整体情况对非洲大陆来说是积极的，但这些国家损失了近10%的贷款流入。
此外，六个经济规模不同的国家（布隆迪、乍得、毛里求斯、圣多美和普林西比、南非和苏丹）向世界银行支付的款项超过了它们获得的新贷款。因此，至少世界银行在这方面本可以做得更多。
在这种情况下，新的主权债务圆桌会议能为非洲借款人取得什么成果？2023年，尽管非洲地区的经济增长有望加快，但其国内收入仍在从新冠疫情和其他全球冲击中恢复，减贫工作应作为优先考虑。因此，一些非洲政府合理地鼓励所有债权人（包括多边开发银行）支持债务暂停、减免和重组。
然而，对于非洲对多边开发银行参与的看法，在理解和宣传方面仍有很大差距。过去的经验表明，债务人持续排除债权人参与讨论，所面临的挑战就越大。现在是所有债权人真正倾听和回应非洲领导人的时候了，而不应因为担心他们的意见可能对中国有利而断然拒绝他们的立场。
文章来源：欧亚系统科学研究会（ESSRA）旗下非洲研究小组（ART）