自西蒙和沃尔多之争以来，西方公共行政学在学科定位、研究范式、实践功能和价值取向等基本问题上的鸿沟日益加剧。20世纪60年代，现象学哲学家阿尔伯托·拉莫斯（Alberto Guerreiro Ramos）来到南加州大学，影响了哈蒙（Michael Harmon）、全钟燮（Jong Jun）等青年学人，开始基于现象学视角和方法对公共行政主流研究进行反思。20世纪70年代，公共行政现象学运动的中心转移到了乔治华盛顿大学，亚当斯（Guy Adams）和怀特（Jay White）等人都是积极分子。20世纪80年代，研究进一步分化，但共同秉持的现象学立场使得现象学运动进一步发展，在公共行政理论网络（PAT-Net）中能够发现很多现象学运动的参与者及其继承者的身影。这些学者运用现象学方法反思主流公共行政学的本体论、认识论、实践观和价值观，对西方公共行政学的模式、进路和气质产生了深远影响。

　　学科基础再定位 

　　西方公共行政学的诞生是以政治—行政二分法为基础的，并且以效率作为价值导向，以官僚制作为组织形式。这体现出传统公共行政的工具理性底色，行政人员是一种被动—原子式的存在，按照刺激—反应的行为主义逻辑行事。然而，现象学对人的意向性的强调，特别是在生活世界中我们对于他人经验中起作用的那种意向性即主体间性的强调，揭示了行政世界中的人所具有的主动—社会化的本质。

　　西方公共行政学从行为主义的羁绊中解脱出来，行动主义的进路得以开辟。行动的交互成为基本的分析单元，公共行政所依赖的政治—行政二分法以及它背后的价值—事实二分、目的—手段二分都在互动的基础上瓦解。这种统一的行动观对化解公共行政学中一系列二分法极其重要，提出了一种克服行为主义语境下公共行政学科基础分裂顽疾的整合方案。这种方案的核心就在于，避免将公共行政实践仅仅理解为技术化应用实践（practice），呼唤带有批判性和反思性的实践（praxis）。概言之，其基本内涵就是人本的、反思的和社会历史的公共行政实践。这个古老而复杂的哲学概念体现了西方哲学源头对社会世界的关照，公共行政学所面向的世界正是这个概念所寄居的世界，所要生产的知识也是这个世界所蕴含的知识。

　　西方公共行政学学科基础的分裂正是因为缺少一种内在整合，忽视了行政互动主体究竟如何体验着行政实践这一经验前提。直面公共行政实践，必须通过深描的叙事努力才有可能生产具有高度概括性的理论，脱离对行政互动的还原去谋求普遍性无异于水中捞月。情境中的行动在尚未得到理解之前就会消弭于结构的先验解释之中，复杂的实践问题都有一个简洁的理论解答的迷误就会倒退回追求“行政谚语”的时代。因此，公共行政学者的任务首先是确定实践者们在做什么，只有以现象学的态度关注管理者及其实践，从对互动者主观意义脉络的发掘中去建构客观意义脉络，才是巩固学科合法性唯一可能的基础。

　　行政知识再定性 

　　公共行政现象学运动对实证主义在公共行政知识生产中的支配地位进行了反抗。从社会科学发展的历史来看，近代以来对实证主义世界观提出系统性质疑的先驱是现象学，它试图不借助来自其他学科，尤其是自然科学的理论和假定，描述呈现于人类意识中的经验结构。

　　现象学运动的参与者们辨识了三种公共行政研究模式：说明性研究（explanatory research）、诠释性研究（interpretive research）和批判性研究（critical research），并将具有现象学意味的经验研究和规范研究分别定位在诠释性研究和批判性研究之中。主流社会科学是典型的说明性研究，诠释性研究从行政互动个案本身而非从行政本质出发生产公共行政知识，重视知识环境依赖性和默会特征。因此，在客观上，诠释性研究尝试对公共行政学命题化和原则化的知识结构进行纠偏。行政互动主体都是社会历史性存在，这就要求公共行政学的某些方面必须承担理解特定行动意义的重任。诠释性研究不预先设定因变量和自变量，不提出供检验的假设，却致力于理解现象的社会情境以及现象和社会情境之间相互影响的过程。

　　公共行政实践活动的复杂程度历来不是验证因果联系、发现普遍规律和预测未来走势等研究活动所能涵盖的，诠释性研究要求以作者独到的实践经历向读者生动地叙述其研究。这种叙事的价值不仅仅在于揭示特定时空的现象，更重要的是帮助我们理解共同世界这一与我们相对隔绝的场域中人的行动，具体而言就是相对封闭的科层组织以及其中的官僚行动。诠释性研究的作用是基于周遭世界生发出一种深描的地方性公共行政叙事，先转化为理解行政互动主体的行动意义的地方性知识，进而通过局部的积累从实践中获得关于公共行政学共同世界的普遍概念和一般理论。因此，现象学运动赋予公共行政学的，既不是轻视科学化的研究，又不是单单考察具体场景和个别案例中个体的互动及行动的意义，而是保留一种开放的知识生产面向，它以理解为枢纽，兼顾、衔接并打通说明、诠释和批判。

　　民主行政再定向 

　　现象学运动在继承客观事实的科学世界与生存经验的生活世界之间作出区分，继而将公共行政研究任务聚焦于理解自己和其他人生活世界的意义，而不用把那些意义当作客体或把既有理论强加于其上。更进一步地讲，理解不是主体的行为方式，而是此在本身的存在方式，理解成了对人存在本身的现象学阐释。这种基于理解的认知旨趣同时也对民主行政进行了重新定向。

　　民主行政的议题是西方公共行政学百年系列争论中的关键议题。无论是卡尔·弗雷德里克（Carl Friedrich）和赫尔曼·芬纳（Herman Finer）之争，还是西蒙和沃尔多之争，都对公共行政的民主属性及其实现方式进行了激烈辩论。归根到底，都是在追问一个未经选举程序却在日常生活中执掌公共权力的科层体制的合法性奠基于何处，它对民主的承诺如何体现在具体的行政过程之中。现象学运动将主体间性引入公共行政学，使得民主参与治理在本体论和认识论上都具有了更加坚实的基础——它要求建构主体间的社会现实，而不是抱守个体的偏好。民主行政既包括公共组织与社会公众互动过程的民主，也包括公共组织内部互动的民主，即治理的民主和管理的民主。民主行政需要的是不同行动主体在互动中实现一种体验的对话和融合，而不是独白和压服。它承诺通过民主过程来解决问题并变革社会，让公民参与治理、让下级参与管理，以参与的方式凝聚社会的共识、汇聚组织的力量。

　　需要澄清的是，民主行政在极端意义上可能会由参与发展为一种社会自治和自我管理，这也与现象学运动在价值观层面上对科层制持有的批判态度相吻合。但随着社会环境的变化以及现象学运动的流变，一些学者终究承认，即便在后现代公共行政中，科层制仍有可能是一种最为普遍的治理安排。因此，民主行政的导向不能等同于瓦解或替代科层制，而应采取一种批判性的实用主义态度，从不同互动情境、不同文化背景、不同体制基础的经验中寻求更为可行的权力分配和制约路径，促进官民沟通和信任，一体提升行政互动主体的民主意识和技能，将现代行政与后现代行政的民主、建构的民主与解构的民主结合起来，使民主行政从务虚的政体价值口号转为务实的治理效能表征。

　　行政伦理的再定准 

　　公共行政乃是因为公共利益这一高尚的目标而凝聚起不同的行动者共同为之奋斗的事业，公共性始终应该成为公共行政的底色。然而，只见行政不见公共的技术理性一度垄断了西方公共行政的理论与实践。现象学研究在新公共行政运动潮流中较早地呼应了对社会公平和行政伦理等规范性议题的讨论，但在后来却明确主张一种迥异于传统规范伦理的观点。该观点认为，即便在重视行政伦理的阵营中，对伦理的需要仍然局限于法律和道德准则，这种义务论忽视了个体的经验、情感和习惯。行政人员需要根据法律和道德准则行事只是公共行政精神的基础性维度，在伦理决策中，至少与前者同等重要的维度还包括对德性的重视。因此，即便现象学背景并不深厚的弗雷德里克森（H. George Fredrickson），对公共行政精神的终极概括也是基于德性的维度——乐善好施的爱国主义。

　　西方公共行政的现象学运动没有简单地落入客观责任与主观责任、外部控制与内部控制、组织伦理与个体伦理的窠臼，而是以主体间性为基础，吸收了实用主义伦理学的一些主张，构建起一种面向关系的行政伦理。这种行政伦理对行政人员的要求是造就有德性的行政人员，其定位是承担责任的公民，其德性则是公民美德的扩大部分。同时，由于行动的基础性地位，特别是对行政行动真正朝向他人并谋求影响他人的社会实质行动的定性，责任的含义在承认主体间性的基础上更加注重对行政人员主体性的呼唤，并以一种反身性视角告诫行政人员负责任地行动先于负责任的行动，其行动性意义优先于结果评判与客观审视，从而使行政伦理由服从于某种客观规范转化为对关系的确认和对自我的超越。

　 （作者系吉林大学行政学院副教授、公共管理系主任） 

• 来源：中国社会科学网-中国社会科学报

• 作者：董伟玮