原 文
新《土地管理法实施条例》
第五十五条 依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。
释义 ：本条是关于破坏耕地罚款限额的规定。
01
关于《土地管理法》第七十五条的规定
根据《土地管理法》第七十五条的规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。根据本条规定，在耕地上建窑、建坟是禁止的，只要是占用耕地建窑、建坟，无论是否批准都是违法的，即使批准也是违法批准：而在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，要依法批准后方可进行，未经批准擅自在耕地上有建房、挖砂等行为的，是违法行为。要依法追究法律责任，还有一个条件是上述行为造成了耕地种植条件的破坏。《土地管理法》第七十五条规定的罚款是并处罚款，即可以罚款，也可以不罚款，要根据违法的情节来决定是否并处罚款。
罚款是在我国行政管理法律中最为常见和普遍的行政处罚方式。就罚款的定义而言，是具有行政处罚权的主体行政机关对违法相对人要求在规定期限内向国家缴纳一定数额金钱的处罚类型。从罚款的本质而言，是行政机关为了维护社会秩序而对具有违法行为的行政相对人的一定经济制裁。从法理上来说，规定罚款处罚，主要是基于以下理由：一是任何人不得从自己的错误行为中获益。违法行为人因其违法行为而获得精神上的满足或者物质上的增加的同时是对受害者利益的侵害。错误行为于法律而言具有可罚性。如果不对错误行为进行处罚，在道义上也就支持了个人的违法行为，社会的公平与正义的理念就难以实现。二是负外部效应矫正理论。负外部效应的矫正理论属于经济学领域的理论概念。在经济社会中个人的行为会对外部环境产生或正或负的外部效应，当个人行为对社会造成损害效应，即个人为了追求个人的私益而偏离了社会运行的边际收益与成本，往往会造成公共产品的损耗、环境的恶化。政府通过对外部效应所需的成本核定收费，使生产外部负效应者负担活动成本，从而有效地约束与修正因外部负效应而带来的微观成本与社会成本的差额。采取罚款的处罚方式具有惩戒性，更有利于使个人自觉减少负外部效应的产生。三是社会契约理论。社会契约理论也在平衡个人主义私有财产与国家公共财政之间的关系方面提供了支持。法律对于罚款进行规定是出于人们委托政府对个别因违法行为破坏秩序、侵害他人利益进行制裁，以恢复正常的社会秩序。对于违法者而言，对违法者处以罚款，这是公民对公共社会治理的协助的体现。个人与国家之间的关系要求个人财产因违法而国家以处罚的方式收归国有后由政府取之于民、用之于民。
02
关于破坏耕地罚款的限额规定
根据本条规定，对破坏耕地的违法行为并处罚款的，罚款额为耕地开垦费的五倍以上十倍以下。之所以要在《土地管理法实施条例》中对罚款的数额作出明确的规定，主要是为了解决行政处罚畸轻畸重的问题，防止行政机关滥用自由裁量权。
从目前的执法实践看，罚款的行政处罚存在以下问题：
一是罚款的设定较为随意。我国法律对行政罚款的设定权没有规定法律保留，法律、法规、规章都具有设定一定程度罚款的权力。罚款的设定权没有统一性，容易产生法律法规体系的冲突，使得执法过程中对罚款的适用难以集中从而容易造成混乱执法的情况。由于对行政处罚的规定具有普遍性，所以，不论是立法中还是执法中对行政相对人的违法行为首先都会考虑罚款。
二是罚款的幅度与限额没有统一规定。我国绝大多数法律、法规没有对罚款的幅度与限额作出明确规定，导致罚款处罚中的随意性与处罚轻重不当的现象普遍。对罚款的适用幅度与限额规定的合理与否与行政主体的执法效果具有很大关系。标准适当则有利于行政机关正确适用行政罚款的规定；而标准不当多表现为授权不当及处罚不当的问题，行政执法的裁量权过大则易出现滥用现象。行政罚款的幅度应当考虑行政相对人所造成的危害大小、认错态度怎样等来考虑适用罚款的不同幅度。
三是行政罚款程序混乱。行政罚款处罚的执行必须严格按照一系列的程序进行，实体正义的实现离不开程序的保障。但是在执法实践中，有很多程序性问题存在：①行政罚款存在不透明现象，这使得执法主体具有处罚的随意性，罚款种类、数额任意，讲人情、讲关系，置法律的权威与尊严不顾。②在罚款过程中行政相对人的权利易被忽视，执法主体对罚款的裁量要考虑相对人的意见，相对人对于对已不利的处罚应当具有陈述与申的机会，可相对人无处申辩的现象也是时而有之。③执法部门收缴分离难以实现，执法部门往往将罚款与自身经济利益相挂钩，为了达到经济利益而乱收乱罚，私设小金库等。
四是执法主体对行政罚款自由裁量权的滥用。法律规定的原则性难以适应违法行为的纷繁复杂，因而赋予行政主体在执法过程中享有一定的自由裁量权。行政裁量权的存在是行政机关发挥行政职能的必然要求，正确运用行政裁量权能够有效率地完成行政任务和在形式法治下实现相对人权益的保障。运用行政裁量权本身要求执法者具有较高的法律素质与道德水准，在执法过程中尽量不受知识水平、人情世故等因素的影响。但是由于行政罚款处罚自身与经济利益紧密联系，执法工作人员在自身利益的驱动下在行政处罚中偏重于罚款处罚，频繁地用罚款处罚干预人们的日常生活。
法律规定本身具有一定的稳定性，不可能随着政治、经济等因素的变化而随时变化。所以，我们在法律法规中确定罚款数额的时候，既应当考虑当下的因素，也要根据社会未来的发展具有一定的前瞻性。罚款限额的精细性与准确性，可以增加法律的适用期限，也可为当事人的利益提供法律保障，提高行政机关作出罚款行为的门槛。对于破坏耕地的违法行为本条是按照耕地开垦费的标准来设定罚款限额的。什么是耕地开垦费？根据《土地管理法》的规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地：没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费专款用于开垦新的耕地。可见，耕地开垦费是在“没有条件开垦耕地或开垦的耕地不符合要求”的情况下缴纳的，法律性质上属于“补充耕地义务”的代履行。在征收标准上，耕地开垦费也是按照耕地面积和等别征收，各地标准不一，由各省、自治区、直辖市制定耕地开垦费的具体标准。确定耕地开垦费的征收标准的法律文件的效力位阶普遍较低，绝大多数属于省级乃至市级行政规范性文件。从功能定位来看，按照《全国政府性基金和行政事业性收费目录清单》的规定，“耕地开垦费”属于行政事业性收费管理，是为弥补、恢复、更新耕地的减少、流失即代际负外部性而向资源开发利用者收取的费用。用耕地开垦费的一定倍数作为非法破坏耕地违法行为的罚款限额，旨在体现罚款的补偿性，使违法者在受到惩戒的同时对耕地资源的破坏承担一定的损失补偿。
03
关于自然资源主管部门与农业农村主管部门在破坏耕地违法行为处罚中的职责分工
根据《土地管理法》第七十五条的规定，破坏耕地的违法行为由自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责作出并处罚款的行政处罚。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。新修正的《土地管理法》实施后，地方普遍反映对破坏耕地的违法行为自然资源主管部门与农业农村主管部门如何划分行政处罚权不明确，极易导致两个部门都处罚或者都不处罚，给土地执法带来困扰。笔者认为，自然资源主管部门与农业农村主管部门应当加强信息沟通和执法协作，以耕地的数量和质量为标准，对两部门的执法职责进行大体的划分，即自然资源主管部门侧重于耕地数量的保护和监管，对违反《土地管理法》第七十五条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等违法行为，主要由自然资源主管部门立案查处；对于因土地开发造成土地荒漠化、盐渍化的，主要由农业农村主管部门立案查处。两个部门要加强沟通协调，信息共享，不得推诿扯皮，也不得对当事人的一个违法行为给予两次以上罚款的行政处罚。根据破坏耕地违法行为的性质和情节，并处罚款的数额标准两个部门要大体一致，不能畸轻畸重，一个部门一个标准。要严格依照法定程序来进行，给予当事人必要的陈述申辩权
对于数额较大的罚款，当事人申请听证的，自然资源主管部门、农业农村主管部门应当举行听证。听证应当按照《行政处罚法》的规定，遵循法定程序。
同时，新的《行政处罚法》还对当事人缴纳罚款的方式作出了更加人性化的规定，明确：当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
为了解决将罚款作为行政机关创收手段的问题，《行政处罚法》还明确：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依法可以当场收缴的罚款外，作出行政处罚的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
本文选自新《土地管理法实施条例》释义 魏莉华著