来源：《中国社会科学文摘》2023年第4期P107—P108
作者：杨华锋 单位：国际关系学院公共管理系，原题《“情境—意识—行动”框架下国家安全治理的模型假设》，摘自《国际安全研究》2022年6期，陈茜摘
从国家安全的总体性特征出发，其治理实践具有“协同”需求的偏好。国家安全日益严峻的复杂性与不确定性需要跨领域、跨部门、跨层级的协同治理，通过多元化的主体协同，凭借多样化的方式方法实现有效治理。
安全化具有将特定议题优先考量并具有议程便利的能力，本质是把公共问题通过政治化途径上升为国家安全问题。“安全化”在当下的意义，在于理解当前国家安全治理时的适用性。特别是在总体国家安全观的视野下，安全化推进了沉默安全主动“发声”的进程。
长期以来，存在安全的“客观状态说”“主观能力说”“主观感知说”等话语偏好。从治理的实践性出发，国家安全内涵与外延注定是动态发展的。新时代下国家安全的概念界定呈现“状态—感知—能力”说的整体性偏好。由此，理解与讨论国家安全便有三个基本向度，分别是针对状态的“安全”、针对感知的“安全感”和针对行动能力的“安全化”。国家安全治理经历从安全到安全感、再到安全化的过程。其中，安全感的强度、烈度，决定着安全化的进程。
安全、安全感和安全化构成了理解国家安全的基本向度，以此为基础，国家安全治理的理论体系可基于“情境—意识—行动”的分析框架予以建构。“情境”主要锚定国家安全的各种生态要素、政策议题及国际国内治理环境，构成国家安全治理体系的环境系统；“意识”主要意指治理主体或曰行动者网络对安全议题的情境感知、意识自觉，并逐渐交互形成的观念体系，构成治理体系中的主体意识与价值观念；“行动”则主要指的是国家治理体系中的具体制度安排、政策行动及其他具体安全治理过程，是对意识的呈现、对情境的反馈。
由安全的客观状态所建构的“情境”生成治理体系中的“意识”观念、理念，并在该意识引导、驱使下作出具体行动安排、实施行动；作为安全化过程的行动端在受意识诱致与规约的情况下，也反馈和塑造着安全客观状态的情境，即情境本身也存在一个社会建构的预设情境；与之相对应，情境本身也对可能性的政策方案、治理行为构成制约或支持，也可以说，情境是意识形成与行动发生的生态系统。
“情境”端的子系统由需求与供给构成。在需求侧，治理对象的复杂性、不确定性，需要治理系统给予相应反馈，治理主体对压力释放与拆解的需求以及治理客体对治理绩效的期待等，都对安全供给提出明确诉求。面向更为复杂的国家安全事件，态势信息广泛分散，数据价值密度极为低下，给国家安全事件的应急响应带来巨大的困难。这就需要基于多源情报，实现对国家安全事件相关态势信息的多源协同感知，进而从多维特征对国家安全事件进行态势分析，形成对国家安全事件的综合态势理解。在供给侧，如何满足多样性的需求，适度的多样化是安全供给的应有之义。安全领域需求与供给侧的交互建构，供需间的分歧、矛盾、差距及其调适，造成了“情境”向“意识”的演化。
“意识”端的子系统由觉识与驱动构成。觉识与驱动分别构成意识的形成与意识的能动性，包括知觉、理解、预测、构建和驱动等阶段，决定着国家安全观念、理念的形成与演变轨迹。意识诸要素在国家安全治理意识的塑造与应用环节包括：安全信息的分布分享、安全观念的自觉自治、公众议程走势的引导、政治领导力的塑造、协同感知与协同行动的谋划以及激励与约束机制的设计等方面。
“行动”端由协同类型与协同评估构成。协同治理体系的形成受到系统情境的影响，其背景因素包括公共服务与资源禀赋、政策和法律框架、社会经济与文化特征、网络特征、政治动态与权力关系以及冲突历史等。在实践维度上，综合协同性行动的动力模式、运行特质，可将治理行动的“协同性”归纳为“偶发型”“任务型”和“常态型”。在协同评估的系统中，协同治理在“时间”“空间”与“议题”三个维度上对其适用性进行评价，以决定在何时、何地、何议题上发起协同。对协同行动的评估评价，也要在长时程里进行综合分析，辩证地看待其边际成本与边际增益。
在“情境—意识—行动”分析框架的基础上，就国家安全治理体系而言，渐成关于何为国家安全问题、何谓治理主体、有何治理方式方法，并由此呈现治理行动者网络中的位置、角色及其运行逻辑假设等议题。
治理对象：安全边界的临界点弹性
安全是相对的，风险因素始终存在，没有绝对的安全。国家处于安全状态，并不意味着该国家没有受到任何威胁，而是在面临危险和威胁的情况下，通过自身抵御、减少暴露等途径来降低风险程度直至能够接受的区间，达到风险与安全相对平衡的均衡状态。就治理实践而言，首要任务就是明确治理对象、探讨国家安全的“定义域”，即“安全过度临界”与“风险可控临界”的阈值范围。在公共治理实践中，囿于公共事务属性、权属关系以及时空差异的存在，安全与发展的偏好是存在显著差异的，且二者处于动态转化过程中。在国家安全治理体系中，治理策略的选择与治理方案的执行极大程度地受制于安全与风险的有效识别与精准定位。
步入新时代以来，国家、政府、社会组织和公民个体对安全的需求发生了巨大的变化。将“安全发展”纳入国家发展各领域全过程伊始，既是对复杂性社会系统的适应性变革，也是对整体性治理的宏观规划与设计，借此以防范与化解国家治理现代化进程中的重大风险。
治理主体：安全秩序供给的序列偏好
结合总体国家安全观“以政治安全为根本”的规范性要求，新时期政治安全依然是治理网络与政策网络最为关切的核心议题。此时的政府意识与行政范式多呈现为行政主导型。政府行为具有积极性、主动性特征，在具体事务的治理过程中存在秩序供给或服务供给的序列偏好。因此，在国家安全治理体系中，安全目标的选择与追寻是由占主导地位的政府治理网络所决定的。在行政主导型的政府范式之下，人民安全、政治安全与国家利益的三位一体性存在让渡或嵌套于政治安全统摄性的可能性。由此，在治理体系中，三者交互比较权衡，基于政治安全的根本性而呈现“安全能力>安全状态”“安全状态>安全感知”和“安全能力>安全感知”的分布格局。于是在安全治理体系中也就有了“能力>状态>感知”的安全供给的序列偏好。
在此序列假设下，可以预测国家安全治理在未来选择行动策略时的两大路径：一是提升安全治理能力以应对安全状况的复杂性；二是有意识地引导与塑造安全感知，避免因感知紊乱诱致治理失序。
治理行动：“情境—意识—行动”中的沙漏模型假设
国家安全治理的议程设置、政策选择与政策执行呈现为基于“情境—意识—行动”结构框架的沙漏模型。
沙漏模型的上端形塑着“情境—意识—行动”的“漏斗效应”。其具体表现有二：一是在信息传递与交互的过程中存在耗损，同时又难以实现自下而上的信息反馈回流，从而意味着享有更充分话语权、能够更广泛动员社会舆论的议题将占据优势地位，获得政策体系的优先关注；二是随着安全情境的复杂性与风险演化的不确定性，安全治理的政策选择与决策面临日益严峻的压力，从“情境”流经“意识”而到了“行动”时，决策风险激增，特别是随着近年来问责压力的骤增，决策效率也持续走低。
在沙漏模型的下端，其主线是政策网络的执行环节，治理主体系“政党—政府—社会”的科层结构，在政策执行的过程中存在“科层效应”。其表现亦有三：一是治理目标往往存在层层加码和政策偏移现象；二是治理主体的激励不足和激励机制不相容现象；三是反应性治理倾向明显。理想的安全治理要积极规避反应性治理的困局，推进前瞻性治理的实践。协同性作为行动考量的积极指标，有助于矫正反应性治理的惯性，系统而全面地检视沙漏模型带来的弊病，通过持续不断的合作化行动提升治理效能，实现人民性的治理目标。