原文刊载于《中国科学院院刊》2024年第2期“专题：国家公园现代化治理体系建设”，原文标题《国家公园科学决策与咨询机制建设的问题与路径——基于治理的视角》。本文为精简改编版。

魏钰   程多威   王毅*

中国科学院科技战略咨询研究院

我国正在推动现代化国家治理体系。作为自然保护地体系的主体和推进生态文明制度建设的重要区域，国家公园需率先探索现代化治理体系的建设路径。

国家公园是生态保护、科学研究、自然教育、生态体验、绿色发展等多重功能的综合体，治理要素复杂，多元的利益相关方多元，科学决策的重要性极为凸显，而有效的咨询机制是提高决策科学性、提升治理有效性的重要保障。本研究以问题为导向，尝试解答从治理视角下如何确立国家公园科学决策与咨询的组织形式和咨询机构的权责定位这一问题。

1.国家公园治理中的决策与咨询

国家公园治理的复杂性

治理具有主体的多元化、过程的动态性和适应性等特性，强调多方权责分配和利益共享。国家公园具有生态保护、科学研究、自然教育、生态体验、绿色发展等功能，是多要素、多功能、多维度的综合体，治理复杂性高。而生态环境自身的复杂属性和人地关系特性又进一步增加了国家公园治理的难度。

建立国家公园科学决策与咨询机制的必要性

复杂系统的治理需要科学、民主的决策，合理高效的科学决策与咨询机制是复杂系统有效治理的关键路径之一。

国家公园治理的决策必须是在生态保护第一前提下充分发挥国家公园多重功能的最优选择，是不会对生态系统造成不可逆影响的“无悔选择”，是能够兼顾绝大多数群体利益的明智选择。通过建立科学决策与咨询机制，可以充分吸纳科学团体和行业代表提供咨询服务并支撑决策制定和执行，协调不同利益相关方关系，统筹社会经济和资源分配，逐步引导决策权由阶级特权走向基于科学事实和社会发展客观需求的公共权力。

2.国家公园决策体系存在的问题与根源

自国家公园体制试点以来，我国主管部门开展了科学决策和咨询的诸多探索，工作进展显著，但问题也不容忽视。笔者通过对立法机构代表、专家学者、一线管理和工作人员代表、社区居民等的调研发现，国家公园治理在多个环节存在决策缺陷，其根本原因是制度不完善和机制不健全。

国家公园治理决策缺陷的具体表现

国家公园治理事务各环节的决策缺陷集中体现在：遴选、设立等部分重大决策的评估论证不够充分、决策所依托的学科支撑不够综合、社区权益未得到充分保障、社会力量参与的路径和方式不明晰。

体制与机制层面的根本原因

1）权责定位模糊，咨询机构的独立第三方支撑作用不显著

从国家到地方的各类国家公园研究院、专家委员会等技术支撑和决策咨询机构快速涌现，但其职能定位还不够明确，导致咨询机构的独立论证、中立建言等权利向决策者让渡，影响咨询的客观性和有效性。

2）部门化管理的路径依赖尚未突破，决策咨询依然存在部门藩篱

受长期以来自然保护地行业化管理的影响，国家公园的决策咨询事务现主要偏重于以林业和生态为主的自然科学领域，专家构成、咨询事务、咨询过程等方面的学科综合性不够凸显。

3）决策和科研的联动机制不够健全，科研成果未有效发挥决策支持作用

科研向决策转化的激励机制不完善，科学研究的决策支撑作用不够显著。

4）决策咨询的制度性约束不足，程序不够规范，咨询实效不够显著

我国尚未就国家公园决策咨询的工作范围、组织形式和运行程序出台专项制度，咨询机构的编制和经费等无法纳入常态化管理，部分咨询论证流于形式。

3.国家公园科学决策与咨询的国际经验

咨询机制运行模式与治理体系和决策机制密不可分。美国和法国的国家公园是集权管理和多元共治两种治理模式的典型代表，相应的决策和咨询机制也截然不同。

美国和法国国家公园决策咨询的组织形式

1）美国模式：政府主导决策，科学咨询辅助

美国国家公园体系的联邦土地面积占比为96%，是典型的全民所有公共物品，实施政府主导的决策模式，由美国内政部国家公园管理局依法行使唯一的决策权。根据需要，联邦政府依法在其内部设立特定职能的咨询委员会，与外部专家协同配合，为国家公园决策提供咨询服务。

2）法国模式：多元共治，科学团体行使重大事务决策权

法国国家公园土地权属复杂，环境、文化和经济等多要素交织，以生物多样性保护和可持续发展为并行目标，实行多元共治。法国生态转型和领土团结部依法负责国家层面国家公园的统筹管理，各个国家公园由董事会、管理委员会、科学专家委员会和经济、社会与文化委员会等共同治理。中央和各个国家公园也都配有负责决策咨询的首席科学家。

美国和法国国家公园决策咨询的运行模式

1）咨询机构的事权边界

在联邦政府单一决策体制下，美国国家公园的咨询机构主要发挥辅助决策、避免政府专权的作用。美国《联邦咨询委员会法》规定，对于可能产生显著环境影响或有潜在重大经济社会影响的国家公园行动计划，需要独立环评机构、外部专家等开展环境影响评价和同行评议，论证结果作为决策的重要依据。法国国家公园相关决策是基于公共选择的公共决策。法国国家公园科学专家委员会在决策咨询中的职能定位和对决策的影响力更强，包括国家公园成立前对最优加盟区边界、核心区范围和宪章条款等的先导性决策咨询和国家公园运行中重大事项决策的咨询职能。经济、社会与文化委员会只就加盟区的经济、社会议题提供咨询。

2）咨询专家的多学科统筹

美国国家公园高度重视咨询委员会专家专业和行业构成。成员通常具有自然科学、社会科学、国家公园管理、财务等不同的学科、技能和地理区域背景。同样的要求也适用于法国。法国国家公园科学委员会由生命和地球科学、人类和社会科学等领域的权威科学家构成，而经济、社会、文化委员会的代表由相关机构和非政府组织代表、科学专业人士、当地社区代表、行业协会代表等组成。

3）决策和咨询机构的联动协调

美国国家公园各类咨询委员会有明确的业务范围，各委员会在各自业务范围内与主管部门联动协调。法国国家公园的咨询委员会通过科学论证和经济、社会、文化议题辩论进行。有的国家公园在决策部门和咨询机构之间搭建信息技术平台，用以分享需要科学委员会给出建议的文件，相关专家给出答复，行业外专家可选择参与或不参与。

4）决策咨询的制度性规范

美国具有一整套完备的法律体系和指令体系来保障决策咨询机制的规范运行。《国家环境政策法》《国家历史保护法》《联邦咨询委员会法》等都对决策咨询的重要环节进行了规制，国家公园管理局相应配套制定了一系列指令性政策，细化了决策咨询的具体规定。法国的法律法规包括环境法典、国家公园总体法、行政命令3个层级。《环境法典》明确了国家公园董事会需要依托科学专家委员会的专业技能和经济、社会与文化委员会的辩论成果等制定决策。《国家公园改革法案》明确了国家公园治理的组织机构和国家公园管理委员会、董事会、科学委员会和经济、社会与文化委员会的权责边界。

美国和法国国家公园决策咨询机制的差异如图1所示。

图1  美国和法国经验揭示的决策咨询机构在不同决策模式下的职能定位

4.我国国家公园科学决策与咨询机制的建设路径

我国国家公园决策体系和咨询机制建设的未来方向

中国国家公园要求在生态保护第一前提下实现全民公益性，这一定位与美国国家公园接近，需要依托政府主导的决策予以保障。然而，美国国家公园的政府集权管理与私有制背景下相对集中的土地权利束和清晰的产权边界等紧密相关，这些条件不能完全适应中国实情。法国在国家公园建设初期就因当地利益相关协调不畅而导致了严重社会冲突。

要坚持国家公园基本理念，兼顾人地关系的复杂性、管理目标的多元性等特征，我国国家公园需建立以政府为主体和引领、多方联动、充分尊重科学的循证决策体系。在此决策体系下，国家公园的咨询机构除了要发挥常规咨询服务的功能，也有必要针对重大事务深度支撑决策。

国家公园科学决策与咨询的组织形式

1）明确研究院和专家委员会的差异化职能定位

国家公园研究院是具有专业特性的实体机构，有其主攻的业务领域，通常很难覆盖国家公园综合性的咨询业务。专家委员会并非实体机构，而是由主管部门牵头，调集不同机构、不同专业背景的专家代表组成，咨询事项可覆盖自然和人文等多个领域。

国家公园的决策咨询需要同时依托这两种不同类型的组织形式。专业性较强、需要系统化研究成果支撑的决策事项以研究院的咨询为主；对于跨学科的、涉及更多利益相关方的综合性事务，则在依托相关机构研究成果支撑的基础上，进一步发挥专家委员会的群体性决策咨询职能。

2）在国家和公园层面建立多学科背景的综合性专家委员会

中央层面的国家公园专家委员会侧重于为主管部门的宏观政策制定、国际合作交流、全国尺度工作成效评估等提供决策支撑。专家委员会主任及成员的选择需兼顾生态学、林学、环境学、地理学、地质学、社会学、经济学、管理学、法学等学科。个体国家公园专家委员会偏重于国家政策的落地、地方政策和制度的设计、管理和监管的具体执行等咨询工作。成员构成在坚持多元化的基础上，还要考虑实践层面的专业和技能，并吸纳更多社会力量的参与。

科学团体在国家公园决策咨询中的权责边界

1）确立权责边界的考虑因素

美国和法国的经验表明：

1. 潜在生态环境影响程度是科学团体支撑循证决策的首要考虑因素。

2. 潜在社会影响程度是决定科学团体和其他咨询专家决策支撑程度的重要因素。

3. 决策实施的现实约束也需纳入咨询机构权责边界确立的考虑因素。

2）科学团体等咨询机构的事权清单

综合以上因素，本研究提出科学团体等咨询机构支撑决策的事权清单：若存在较高的潜在生态环境影响或潜在社会影响，必须通过法定流程确保科学团体有效支撑决策，对于潜在社会影响较高或决策实施现实约束较高的事务，需要启动多方论证（图2）。

图2  科学团体支撑决策及启动多方论证机制的考虑因素

为细化权责清单，笔者于2022年对相关领域的专家进行了咨询和调研。受访专家用数字“1”“2”“3”对访谈总结归纳提出的8个业务范围和34项具体决策内容进行标定，分别对应生态环境影响、潜在社会影响、决策实施的现实约束为“低”“中”“高”。据此对具体事权进行分析和判别，结果显示，国家层面国家公园法律法规制定等26项决策内容需由国家公园主管部门出台管理制度和办法，赋予科学团体深度支撑决策的权利，在特别重大的问题上甚至赋予其一票否决的权利。社区发展规划制定等19项决策内容则需启动多方论证机制以确保决策的合理性（表1）。

表1  需要科学团体支撑决策及启动多方论证机制事权清单

5.国家公园科学决策与咨询机制运行保障的建议

5.1 对国家公园决策咨询工作进行制章立典

1. 对国家公园研究院和专家委员会的议事规范和程序进行规制，将其功能、职责、事权清单等正在推动制定的《国家公园法》和《自然保护地法》等顶层设计中予以明确。

2. 在国家公园管理机构三定方案中明确专家委员会秘书处或管理办公室的角色与定位，明确委员会的性质和职能。建议国家公园研究院院长和专家委员会主任进入国家公园管理局领导小组名单，参与国家公园决策层的各项常务会议。

5.2 建立国家公园决策部门和咨询机构之间的常态化联动机制

建立国家公园决策部门和咨询机构之间的联席会议机制，同时构建国家公园决策咨询信息技术共享平台，形成决策部门和咨询部门双向信息共享机制，促进双方信息的有效对接和研究成果的及时高效转化。

魏   钰   中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员。主要研究领域：国家公园和自然保护地治理、生态系统管理、社区可持续发展等。

王   毅    中国科学院科技战略咨询研究院研究员，中国科学院大学公共管理学院可持续发展系主任、教授。全国人大常委会委员，国家气候变化专家委员会副主任。《中国科学院院刊》编委。主要研究领域：生态文明制度、绿色转型发展战略、气候变化政策与低碳规划、流域综合管理、资源环境保护政策、国家公园体制改革等。

文章源自：

魏钰, 程多威, 王毅. 国家公园科学决策与咨询机制建设的问题与路径——基于治理的视角. 中国科学院院刊, 2024, 39(2): 230-240. DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20221107004