从国家机构权力配置的角度而言，职权设定和职权转移都是调配国家权力的手段。从职权设定和职权转移的关系而言，职权设定才是权力配置的核心手段，职权的转移只能是一种补充手段，是职权设定的权宜调整机制。然而，近几年的行政执法权下放并不是通过职权设定进行的，而是通过职权转移实现的。如此大规模、多层级、全方位的执法权下放是否符合行政法的基本原理、是否符合现行法治框架、能否起到预期的治理效果，尚待人们去观察、分析和评判。

本文尝试对我国当前地方政府的行政执法权下放进行全景扫描，发现全国已有一半的省份出台了行政执法权下放清单，而在省级人民政府启动执法权下放之前，很多市县区政府就已经进行了大规模的执法权下放。无论是下放范围还是下放方式，市县区的执法权下放都要比省级人民政府的执法权下放更为普遍化和多样化。

本文的核心观点是：

（1）执法权下放的本质是将上级行政机关的法定职权交由下级行政机关行使，真正意义上的行政执法权下放只有委托和授权两种，相对集中和交办都不是执法权下放的方式，设立派驻机构是执法力量的下沉，不具有法律效果；

（2）尽管目前仅有《行政处罚法》第24条明确规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，但不能据此认定不在此列的执法权下放一概违法，而应当针对不同类型的行政执法权下放活动，从执法权的设定主体和设定依据、执法权的法定行使层级、执法权是否符合特定下放方式的要求三个方面分析其合法性。

本文更深层的一点看法是：“下放”本不是一个法律概念，但却被用于描述行政执法权的转移行为，这并非决策者的失误，而是有意为之的结果。“下放”是治理逻辑与法治逻辑混合的产物。行政执法权下放这场行政系统内部的自我革命，从一开始就是在宽泛的治理语境下使用下放概念。治理与法治的一个显著不同点在于，治理的首要考虑是治理效能，而不是法律性质、法律程序和法律责任。以行政执法权下放推进基层治理现代化的一个前提假设就是将权力下放到基层有助于治理效能的提升，至于权力以何种方式下放，从中央到地方的各类文件均未做出限定，而是给出了一定的试验空间。只要不是明确违反法律的禁止性规定或是侵犯私主体的权利，我们应当给改革一点探索的空间和时间，慎言违法。

行政执法权下放是我国行政执法体制改革的一项重要内容，其初衷是解决政府权责层级配置不合理的问题，实现基层治理体系和治理能力的现代化。2021年4月，中共中央、国务院下发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。实际上，随着2010年前后行政执法体制改革的重心开始从横向集中向纵向下放转变，不少地方政府就开启了执法权下放，近三年更是进入到了执法权全面下放阶段。如此大规模、多层级、全方位的执法权下放是否存在法律风险、能否起到预期效果，亟需接受理论的检验和评估。

行政执法权下放并非是近几年才出现的新现象，但学界对该问题的讨论主要集中在《行政处罚法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的最近一次修改前后。不少学者业已指出一些地方的执法权下放缺乏明确的法律依据，虽然新《行政处罚法》第24条授权省级政府可将行政处罚权下放到基层，但这并不能作为基层政府行使执法权的直接依据。在《地方组织法》没有修改的情况下，依靠地方规范性文件进行的职权下放始终面临“小马拉大车”的窘境。为走出窘境，有观点认为解决执法权下放的合法性问题必须通过修改《地方组织法》确认乡镇和街道办的执法主体资格。但另有观点认为需要修改的不是组织法上的规定，而应当是行为法上的“县级以上”的规定。针对各地盲目比拼执法权下放数量的不良倾向，有学者指出不能一味地追求权力下放的数量，而应当坚持法治优化原则，以法治抑制机构“自我赋权”和“自我复制”的冲动。

行政执法权的大规模下放对我国地方各级政府职权的层级配置结构产生了重大影响，如何全面掌握行政执法权下放的实际状况，如何对这些下放行为作出恰当的法律评价，如何从中提取有助于行政法学理论革新的经验，是摆在我们面前的一项重要任务。既有研究为本文提供了重要基础和启发，但与轰轰烈烈的地方实践相比，学界对执法权下放的重视和研究还远远不够。本文拟对各地的行政执法权下放活动做全景扫描，以行政执法权转移的法定框架剖析当前执法权下放实践中存在的问题，以期为行政执法权下放的法治化提供对策建议。