工程履约担保，即保证担保人（银行、担保公司、保险公司）为工程承包商向招标人出具履约保函，保证工程承包商在工程合同规定的日期内，以不超过双方议定的价格，按照约定的质量标准完成该项目。一旦承包商在施工过程中违约或因故无法完成合同，则保证担保人负责代为履约或赔偿。

工程履约担保的担保数额为合同价的10%左右，担保形式分为履约保证金与履约保函两种。制度推行初期以保证金形式为主，直到近年来，国家大力提倡保函代替保证金的担保形式。因此，推行工程履约担保制度初期，一方面它起到保证承包商的合同履约义务，有效保障业主权益的作用；另一方面，占合同价10%左右的履约保证金也为承包商带来了巨大的资金压力。

此外，加之国内建筑市场业主方长期处于主导地位，工程款拖欠、要求施工垫资等行业现象屡见不鲜，以至于承包商只能负重前行，由此出现一些列负面行业问题。“履约担保”渐成“无法顺利履约”的“重负”。

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履约担保、垫资、工程款拖欠

工程承包商负重前行

如前文所言，工程履约担保制度之初以履约保证金为主要的担保形式，高达合同价10%左右的数额，为承包商造成了严重的资金负担。许多施工企业往往在签订合同时提交了履约保证金，而后便无力准备充足的施工启动资金。尤其在国内建筑市场中，业主方长期处于主导地位，出现要求施工方垫资、对工程款“拖、缓、赖”等情形，承包商也只能咬牙“自行消化”。

这种“消化”的结果往往是负面的，如：施工现场准备条件差、工人生活设施简陋、安全防护措施不到位、施工机械设备配置不合理、建筑材料以次充好、农民工工资被拖欠等。这对项目工程造成多方面的不利影响，如安全施工生产问题、工程质量问题、工期问题、农民工工资问题等。承包商一方面需要提供高额的履约担保，另一方面还要面对工程款被长期拖欠的双重困境……

工程履约担保制度的制约作用，应发挥在遏制承包商违约、不规范行为等方面，而不是制约企业的正常发展。这种单向的保障与制约作用，更多源自担保制度的不完善。因而，2003年3月，建设部等7部委首次提出推行工程款支付担保制度，解决工程款拖欠及其导致的相关行业问题，与工程履约担保制度形成对等、对立的双向担保机制，对业主开发商与工程承包商双方，既发挥着保障作用又起着制约作用。

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工程款支付担保

对等与对立的双向担保机制

工程款支付担保，即担保人受发包人的委托向承包人提供的工程款支付保函，如发包人没有按照承包人与发包人签订的《建设工程施工合同》的约定履行支付工程款的义务，则由担保人按保函约定承担保证责任。工程款支付担保是国家为防止发包方拖欠工程款与农民工工资现象发生建立的建设管理制度。

2003年七部委印发的《工程建设项目施工招标投标办法》中提出 “招标人要求中标人提交履约保证金或其他形式的履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。” 从内容规定中可以看出，工程款支付担保与履约担保之间，存在一种对等、对立关系，即招标人通过履约担保，对中标人的合同履约形成制约作用的同时，工程款支付担保也要求其承担相应对等的支付工程款的担保义务，即“双重担保”。

至此，工程担保制度得以进一步完善，在工程款支付担保机制作用的补充下，承包商长期处于项目资金紧张的情形得以缓解，有利于工程项目的顺利进行，促进对合同的履约，降低施工企业的合同履约风险。

不过需要注意的是，工程款支付担保制度的推行初期并未很快推广开来，彼时，由于业主开发商长期处市场主导地位，施工企业竞争激烈，业主要求承包商提交履约担保，如承包商坚持要求业主提供对应的工程款支付担保，承包商很有可能失去项目机会，因此，推行工程款支付担保制度的必要条件之一就是政策强制性。

近年来，随着国家在政策上加快推进工程款支付担保制度，国内多地都将这一担保制度上升至“入场券”高度，如：

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2017年6月27日，湖北省住房和城乡建设厅发布《关于进一步加强建设领域拖欠工程款问题治理工作的通知》，提出：建设单位必须向总承包单位提供等额工程款支付担保，并在施工合同备案时一并提交。

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2017年7月31日山东省发布《关于贯彻国办发[2017]19号文件促进建筑业改革发展的实施意见》，意见明确指出“建设单位凡要求承包企业提供履约担保的，必须对等提供工程款支付担保，否则视为建设资金未落实，不予办理施工许可证。”

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2017年12月8日，安徽省政府下发《关于推进工程建设管理改革促进建筑业持续健康发展的实施意见》，文件要求：对建筑工程项目，建设单位凡要求承包企业提供履约担保的，应对等提供工程款支付担保，否则视为建设资金未落实，不予办理施工许可证。

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2018年8月，广西省住建厅发布《建设单位对工程款支付实行担保制度的具体办法（征求意见稿）》，要求合同造价在一千万元以上的房屋建筑和市政工程项目必须由建设单位对工程款实行担保。

工程履约担保与工程款支付担保，两者既有着对等对立的关系，同时也发挥互相促进、互为补充、共同规范建筑市场秩序的作用。完整、完善的工程担保体系中，需要两者同时发挥作用，实现业主与承包商之间权利与义务的对等，促进双方共同快速发展。