流域是由降水自然形成的以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带的自然空间单元，是人类生活的主要生境，对人类生存与发展起着重要的支撑作用。进入新时代，随着国家“江河战略”的提出，江河湖泊的流域性与流域空间单元进一步凸显，对流域治理提出了更高的目标要求，不同区域的地区、不同层级的政府、不同职能的部门以及政府与市场、社会的合作协同越来越紧密，跨界治理应运而生。
流域治理成为重要命题
流域治理实质是一个跨界治理（cross-boundary governance）问题。流域治理具有跨越边界的外部性、不可分割的公共性等特性，在治理过程中涉及众多不同区域、层级、部门的利益主体。近年来，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展相继上升为国家重大发展战略，相应地，流域治理也提升到了一个全新的战略高度。我国江河湖泊众多，流域的“大保护、大治理”如何破局？如何处理好人口经济与资源环境的均衡关系、山水林田湖草沙等生命共同体的耦合关系、流域与区域的统筹关系、水动力与生产力布局的适配关系？解决这些问题的关键在于一个“跨”字，协调解决跨区域、跨层级、跨部门、跨组织与跨平台问题，将成为不断加强流域治理体系和治理能力现代化建设的重要命题。
流域治理的相关利益主体众多，牵涉面广，关系复杂。长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，上中下游、干支流、左右岸协同治理能力较弱。随着我国经济社会不断发展，流域治理中的新老问题仍有待解决，新问题越来越突出。老问题是地理气候环境决定的水时空分布不均以及由此带来的水灾害。新问题主要是水资源短缺、水生态损害、水环境污染。新老问题相互交织，给我国流域治理赋予了全新内涵、提出了崭新课题，必须加强统筹协调，形成整体合力。
流域治理的类型
针对流域治理中的新情况、新问题和新挑战，近年来，我国不断创新流域治理模式。流域治理的关键是跨越边界，建立联结。联结关系的建构因边界层级的高低与性质的差异，呈现出多样性，据此可以划分为跨区域、跨层级、跨部门、跨公私领域与跨组织—平台边界五种不同类型。
一是跨区域的流域治理。流域的特征，决定了流域治理是一个“超组织边界”的公共问题，其“外部性”与“无界性”需要通过跨越行政区划来协调解决，促成横向“块块”间协作。当前在全国范围内普遍实施的“河长制”，充分发挥了党政领导的资源优势，上下游跨区域联动、左右跨部门协同，较好地解决了责任机制中的“权威缺漏”问题，提高了协同效率。但是，河长制只解决了省级及以下的集中统一协调问题，省际之间的河湖治理是分散的，缺乏集中协调机构，影响省际流域治理效果。为此，长江和黄河流域均在“河长制”基础上，进一步建立了省级河湖长联席会议机制，搭建“流域管理机构+省级河长办”协商协作平台，打破一地一段一岸治理的局限，目标统一、任务协同、措施衔接、行动同步的联防联控联治机制日趋完善。
二是跨层级的流域治理。跨层级是一种纵向协作，国家以“委托—代理”方式将基本治理权限授予不同层级政府，是纵向“条条”和“层级政府”的垂直协调。在流域治理中，水利部与各级政府的水利部门进行纵向管理权限的划分和管理职能的配置，并通过自上而下设置派出机构等形式，开展纵向协调，减少层级过多对行政效率的影响，降低“交易成本”。比如，我国七大流域设立了隶属于水利部的协调机构，分别为长江、黄河、淮河、海河、珠江和松辽水利委员会，以及太湖流域管理局。同样的，各省（市、区）的水利部门又在本辖区范围内设置相应级别的派出机构，在省级范围内进行跨层级的协作治理，借此解决流域治理中“集体行动的困境”。
三是跨部门的流域治理。跨部门是一种横向协作，针对的主要是政府各部门之间因专业化分工缺乏协调的问题。跨部门的流域治理，通常以建立横向协调机制、联席会议等形式出现，通过横向协调减少职能部门的本位主义、各管一摊的“九龙治水”问题。职能部门通过横向的权力分配和利益协调，建立适当的横向沟通机制，在专业化分工基础之上优化职能部门间的联结关系。以长江流域治理为例，建立了长江流域岸线保护利用河水资源调配协调机制，形成了采砂管理水利部、公安部、交通运输部合作机制，推动非法采砂入刑，对非法采砂持续保持高压严打态势。成立了由53家成员单位组成的长江治理与保护科技创新联盟，充分凝聚共抓长江大保护的智慧和合力，统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理等方面的工作。
四是跨公私领域的流域治理。跨公私领域是一种协作网络，是政府部门与市场及社会之间的协作治理。在跨公私领域的流域治理中，政府对外吸纳市场与社会等多种主体力量，通过公私伙伴关系，承担流域治理的公共责任。2022年，水利部发布《关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》，提出“深化水利投融资改革，积极引导各类社会资本参与水利建设运营”，要求各级水行政主管部门积极支持社会资本参与水利基础设施建设运营，推动建立合理回报机制。推进PPP模式的领域主要包括国家水网重大工程、水资源集约节约利用、农村供水工程建设、流域防洪工程体系建设、河湖生态保护修复、智慧水利建设等。在这种协作治理结构中，虽然政府拥有实际决策权，但市场和社会等非政府行为体也能在不同程度上影响决策过程，不同治理主体之间相互作用，呈现出“多中心”特点，通过内外部协调机制，建立起政府、市场与社会的联结关系。
五是跨组织—平台流域治理。跨组织—平台是一种平台协作网络，是线上平台与线下组织之间的联结。跨组织—平台流域治理是通过信息技术的加持，以工具的数字化连接强化流域治理中跨区域、跨层级、跨部门、跨公私领域等边界的联结，提高各主体间的数字化协同能力，提高沟通和协调效能。2021年，水利部首次提出“数字孪生流域”概念，次年制定了《数字孪生流域共建共享管理办法（试行）》，并于同期开展数字孪生流域建设先行先试，涉及全国范围56家单位94项任务。数字孪生流域作为当前推进智慧水利建设的核心和关键，平台要素以分布式的方式嵌入到组织间的跨界协作中，支持和规范多对多的跨界联结关系，有助于全方位、多层次整合流域空间数据、筑牢平台场景底板，为实现流域平台业务信息化、数字化奠基，是推进新阶段水利高质量发展的重要举措。
流域治理的优化路径
上述五种流域治理类型，各自针对的问题不同，运行的方式也不尽一致，但都无一例外地面临着如何处理多主体之间错综复杂的利益关系、权责关系等方面的问题。流域治理的优化路径，应重点强化如下四方面的建设。
首先，深化政府机构和行政体制改革。一方面，强化政府对市场、社会的赋权增能，形成有为政府、有效市场和活力社会三者间的有机统一；另一方面，调整与优化党和国家机构职能体系，消除区域之间、部门之间、上下级之间不合理的体制障碍，形成流域治理的联动体系。
其次，加大利益共享型激励约束机制建设。跨界治理虽是流域治理的题中应有之义，但因激励约束机制尚不健全，现实中虽已破题，进展仍步履维艰，需要建立健全多主体共治的权责利匹配机制、利益分配与补偿机制、共同责任约束规则等，构筑流域治理的“硬约束”。
再次，推进流域治理法治化。制定相关流域治理国家政策，并适时将政策上升为法律法规。树立山水林田湖草沙系统治理思维，完善以流域为单位的综合立法原则，健全流域治理法律法规内容，加大流域各区域、各部门联合执法力度，增强流域治理效能。长江流域立法为全国流域治理提供了典范，2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国长江保护法》，这是我国第一部流域法律，为加强长江流域生态环境保护和修复、促进资源合理高效利用、保障生态安全、实现人与自然和谐共生提供了法律遵循。此后，我国第二部流域立法——《中华人民共和国黄河保护法》于2023年4月1日起施行，其中第四条明确规定了国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作。
最后，推动多元主体间数据信息开放共享。在当今信息网络社会，信息化、数字化既是流域治理运行的基本条件，更是重要的推动力量。因此，在大力推动数字孪生水利的同时，切实依法推动多治理主体之间的设施融通、数据联通、数据共享，为共同决策、统一调度、高效协调提供强有力的技术支撑，由“治水”走向“智水”，推动流域治理不断走向成熟。
（作者系河海大学马克思主义学院教授）
来源：中国社会科学网-中国社会科学报
作者：周忠丽