当传统工作方式的效率越来越低而生存环境的压力越来越大时，创新往往被视为帮助组织和社会走出困境的重要途径。

约瑟夫·A.熊彼特在其1934年出版的《经济发展理论》一书中首次把创新和社会进步联系起来。他认为，经济变革源于创新，而创新带来的经济发展最终会促进社会进步。公共部门也是如此。

一方面，快速的社会发展和技术迭代让我们生活的世界变得越来越复杂化、多元化和碎片化，未来的不确定性程度也在升高，人类在公共领域面临的问题也日益增多；

另一方面，进步主义的美好憧憬让人们希冀获得越来越便捷、优质的公共服务，以增进自身的福利或改善自身的境遇。

面对这样的环境和需求，同时受到财政资源的限制和约束，不断创新和发展公共服务体系，不断提高公共服务水平和质量就成为全球各国政府的共同选择。

《公共服务创新手册》

[英]斯蒂芬·P.奥斯本 [英]路易丝·布朗 编

容志 主译

01

什么是“新公共治理”理论？

在斯蒂芬· P.奥斯本看来，公共事务管理领域一直以来有两大基本范式在发挥作用。

一是传统公共行政范式，强调以理性科层制为核心的政府在公共事务管理中的重要作用，并由专业化和职业化的公务员体系负责政策制定和具体实施。

二是新公共管理范式，主张通过引入私人部门管理技术和市场竞争来提高公共服务效率，节约公共开支和成本。当然，在实践中，这两个宏观范式并不是被取代与取代的关系，而是重叠和同时存在的。

进入21世纪以后，虽然这两种范式依然存在并有效，但已经无法适应“一个日益碎片化的、跨组织的环境”。传统公共行政范式准确揭示了公共政策实施和公共服务供给的政治本质，以及公共部门在此过程中的主导地位，但仅仅依靠政府显然无力应对越来越复杂的社会问题和日益多元化的服务需求，而且“政府失灵”也往往会削弱管理和服务绩效。

新公共管理范式突出强调了公共服务生产过程的经济与效率，并通过引入市场竞争触动了传统管理的“黑箱”，但过度的分权化改革往往割裂了政策系统的整体联系，将注意力全部聚焦于组织内部的过程及管理上。

正如奥斯本所说，在极端情况下，新公共管理可能创造出内部非常高效，但永远不能满足其外部经济和社会目标的公共服务组织。总体来说，传统公共行政和新公共管理都“无法掌握21世纪公共服务的设计、递送及管理方面的复杂性”，而公共政策实施和公共服务供给需要更为深刻和全面的理解。

不同于传统公共行政范式的一元化和新公共管理范式的内部化倾向，“新公共治理”认为：公共事务管理的参与者是多元的，现实中有大量相互依赖的行动主体共同致力于公共服务的生产和递送；公共管理活动的决策制定过程是复杂的，政策系统由各种不同的过程共同组成，不能相互割裂和绝对分离。

因此，现代公共政策和公共服务的核心资源分配机制既不是官僚科层机制，也不是竞争市场机制，而应该是组织间的网络机制。

为了向公民和社会提供更优质的公共服务，构建高效的公共服务体系更需要的是治理公共服务组织网络间的多重关系，特别是公共服务组织、服务用户和公民之间的关系，而不仅仅是科层式的资源分配和市场化的效率竞争。

以养老服务为例，传统公共行政范式可能会考虑成立公共性的养老机构，通过制定相关法律、规章和标准向特定老年群体提供照护、医疗服务；新公共管理范式可能会思考如何将公立养老院民营化，或者通过公私伙伴关系建立养老联盟，抑或直接向市场购买养老服务；而新公共治理则会思考，如何将老年人引入养老服务的设计、组织和递送过程，如何在政府、民营养老机构、老年协会、志愿者组织之间构建良好的伙伴关系和网络环境，以提高服务的针对性和有效性。

当然，对“新公共治理”的强调并不是全盘否定政府直接供给公共服务的重要性，也不是片面反对民营化、服务外包和购买服务这些市场化改革措施，而是在这两者的基础上提出更需要关注的公共管理和服务的新特点、新动向和新形态。

02

《公共服务创新手册》的基本脉络

正如奥斯本所言，“新公共治理”既不是替代传统公共行政和新公共管理的新范式，也不是应对21世纪公共政策实施和公共服务供给的“最佳方法”，而是帮助我们理解这些挑战的复杂性的一个概念化工具，以及对当今公共管理者工作现实的一种反思。

奥斯本所说的“新公共治理”的体制演变对于推进公共服务变革、发展和创新具有很重要的启发意义。

第一，传统上公共管理理论吸收了商业部门的理论，而商业部门的理论主要源于制造业，但公共服务同制造业产品又存在很大区别，这就需要立足于公共服务理论而不是传统的竞争优势理论来准确把握公共服务的生产和递送的本质特性，并进而深刻认识公共服务创新。

第二，“新公共治理”的一个重要特征是从“开放、自然形成的系统”的视角来看待公共服务生产和递送，而公共服务系统不仅包括公共政策过程和公共服务组织，也包括更广泛的公共服务的制度环境，因此，公共服务创新就不是单纯的组织内部的变革活动，而是一个基于复杂环境和复杂系统的管理过程。这就决定了讨论公共服务创新离不开对循证决策、战略管理、风险管理、领导力和伦理等一系列管理问题的关注。

第三，正因为扎根于制度理论和网络理论，“新公共治理”的分析单位不再是单个的组织，而是由公共管理者和公共服务系统构成的网络及混合式的组织形式，甚至出现社会企业这样的混合组织，因此，部门合作创新、跨组织创新、政策网络与创新、社会企业与创新、共同生产与创新等都是公共服务领域创新发展的重要议题，也是在更大视野范围理解公共服务生产和递送的关键问题。

第四，信息通信技术（ICT）已经如此深入和广泛地运用于社会各个部门，不仅产生了快速和便捷的连接，更塑造着“开放空间”并推动各类组织和人员之间的互动交流，公民参与、共同生产和共同创造借由技术赋能得以丰富发展，因此技术推动公共服务高质量发展的方式、路径等问题也必然不可忽视。

可以说，公共服务创新涉及庞大、复杂的知识体系和理论结构，而“新公共治理”正是理解这个庞大、复杂知识理论体系的一把“钥匙”和“线索”，这里谈到的几方面问题正是《手册》建构篇章结构的基本脉络。

03

《公共服务创新手册》五个维度

虽然组织的创新和适应变革的能力与组织的活力和存续有密切的关系，但创新和变革过程往往充满抵触、阻力、风险甚至最终导致创新失败，不论从历史还是现实来看，创新和变革都不是一件轻松和容易的事情。而相对于私营部门来说，公共部门可能更显得保守有余、主动创新不足。

迈克·道尔等人就认为，由于公共服务部门本身不以营利为动机，而是要实现公正、一致的变革成果，因此在公共部门开展变革举措所面临的困难远超私营部门。当然，也有研究认为，地方政府并不像人们想象的那么保守，而往往更倾向于变革和创新。因此，问题的关键可能并不是是否需要变革，而是如何有效倡导并成功推进公共服务创新。这其实也是公共管理和公共服务实践的核心问题之一。从整体上看，《手册》围绕这一核心问题从五个维度进行了详细论述。

第一，公共服务创新的管理维度。

虽然说创新和变革管理没有秘诀，但人们对创新和变革之道仍然孜孜以求。很大程度上说，公共服务创新主要发生在组织层面，因此成功实施变革的关键要素包括组织愿景、深入且充分的沟通和战略领导，此外还应结合更加宽泛的组织协商，确保组织成员有动力推进变革议程。在这个过程中，领导力、企业家精神、战略管理等问题都非常重要。

例如，企业家精神与公共部门变革创新显然有密切的联系，如果领导人物缺乏积极主动解决问题的意愿，以及善于把握机会、改进方案的能力，就不可能在复杂的环境中克服困难创造性地解决问题。南希·C.罗伯茨和卡里克·朗利提供的“灯塔”案例（第12章）说明，大型军事机构中的改革创新不仅需要有问题解决者，还需要有新想法、工作资源和拥护者等一系列条件，单枪匹马、迎难而上的英雄人物当然重要，但缺乏其他条件也不可能取得成功。

佐伊·拉德纳等人的案例（第11章）清楚表明，企业家如果无法得到组织内部的支持，其推动创新的能力也会遭到削弱，甚至导致变革的失败。这就说明，关注度管理、冲突管理、关系网络管理、战略管理等都是影响公共部门创新的重要因素。

保罗·乔伊斯撰写的第14章回顾了各种战略管理理论，并探讨了它们对于公共服务变革和创新管理的影响。相关研究证明，包括战略计划、寻求支持、有序参与和愿景沟通在内的战略领导能力对于促进和保障公共服务创新至关重要。

协作是重中之重，同时也是向公共部门灌输变革理念的综合性方法。协作需要建立信任和新型领导力并创建其他替代安排与结构。鉴于与公共目的相关的利益及利益相关者具有多样性，在实施公共服务变革举措时，公共部门的管理者和组织成员可能面临更加复杂和细致的要求。

现有研究证明，利益相关者往往能对公共服务变革和创新施加重要影响，如助力创建或维持联盟，保障政策和计划得以顺利执行，以及保障组织的长期生命力。

因此，利益相关者分析方法能够为解决问题提供技术性、管理性和政治性的分析框架，利益相关者的参与还能帮助管理者优化和改进方案，并有助于提升共同利益。

反之，忽视利益相关者的利益、资源和影响力，不利于组织通过创新预见或应对所处环境的变化。约翰·M.布赖森和芭芭拉·C.克罗斯比撰写的第8章介绍了12种利益相关者识别和分析方法，以及在变革与创新中的运用路径。

第二，公共服务创新的知识维度。

知识是公共服务变革和创新的基础性问题，而快速的社会发展和时代变迁正给公共部门变革带来越来越多的知识挑战：一是不确定性增强，可预知和不可预知的风险并存，任何个人和组织的专业知识都暴露其有限性和局限性；二是多元利益相关者在价值观、风险感知和政策等方面存在分歧甚至冲突。

如何应对这种挑战是公共服务变革创新要解决的重要问题。布莱恩·W.黑德撰写的第9章非常清晰地梳理了知识体系背后的治理架构的差异。传统公共行政范式以国家为中心，因此国家和公务人员容易被看作无所不能的超人，拥有广博和专业的知识和能力；新公共管理范式倾向于采取以价格为基础的激励措施，通过市场自发调节来实现有效成果，这意味着解决问题的知识是分散的，有些甚至不能被人们理性认知。

网络化治理范式为复杂政策提供了新的创新方法，其背后的认识论包括：解决社会、经济和环境等复杂问题的知识总是不完整的，复杂问题总是相互关联且不断变化的，借鉴来自政府、企业、社区和专业研究机构等不同部门的专家和利益相关者的知识和经验，有助于达成共识并寻求问题解决之道。虽然通过网络结构和伙伴关系进行对话、合作可能更加耗时，但决策者在解决问题的过程中主动与利益相关者互动，通常会形成更好的方案，达成更好的结果。

第三，公共服务创新的网络维度。

大多数情况下，公共部门创新需要许多公共和私人组织之间的合作，包括政治家、公务员、专家、私营企业、用户群体、社区协会以及其他利益相关者。大量研究已经表明，利益相关方的合作会对公共部门寻找创新方案的能力产生积极影响，因此网络关系至关重要。

玛丽·李·罗兹分析了复杂公共服务系统的特性及其创新（第22章）。默纳·P.曼德尔和罗宾·基斯特分析和解释了网络如何建立或影响公共部门的创新过程以及所需的不同领导风格（第23章）。托尼·金德提出了一个新的理论框架以理解跨组织情境下的服务创新（第21章）。

根据金德的理解，合作创新起始于服务用户及其他主体的价值和需求；服务的设计和递送就是全系统及其治理方式，包括资源和共同生产者、学习、文化、操作、专业人员和信息处理六大要素；输出的内容包括服务质量、问责制度、效率/可持续性、公平和服务用户的满意度。

当然，相比科层制内部管理和市场化外包管理来说，网络化治理对公共管理者和决策制定者的战略管理、协调管理能力提出了更高要求。比如，网络化治理需要鼓励非政府组织（或政府与非政府组织伙伴合作）加强能力建设，促进服务递送中的创新实践；再如，关系管理技能是治理好协作和伙伴关系的基础，没有强的关系管理就不会有有效的协调。

在网络视角下，风险的管理问题同样重要。官员往往力图规避风险，但风险与收益同时存在，因此奥斯本认为不可能一味强调风险最低化，而应当转向“沟通型风险治理”。

这种风险治理表现为更加兼容并包的过程，需要在政治上广泛讨论可接受的创新风险程度，需要人与人、组织与组织间的沟通，需要对风险和收益之间的关系和评估取得更大的社会性甚至政治性共识。当然，还需要针对公共服务创新建立风险治理框架。

第四，公共服务创新的技术维度。

以大数据、人工智能、物联网等为主体的数字智能技术的迅猛发展正引发全球性的治理变革，也必然与公共服务创新有紧密联系。创新的形成往往来自新元素的出现，或者已有元素的重新组合，而技术显然是一种重要元素。

维克托·贝克尔斯撰写的第17章不仅全面梳理了信息通信技术（ICT）的特性及其创新潜力，还讨论了技术进入公共部门后与政治、社会及政策网络的相互关系，以及这一信息政治化过程的结果。贝克尔斯的研究表明，ICT可以成为创新载体，带来产品和服务创新、技术创新、流程创新、组织和管理方面的创新和概念创新。

当然，技术的嵌入通常会对不同利益相关方带来不同影响，因此电子政府的发展离不开政治背景和条件，这一点在瓦伦蒂娜·梅莱对意大利电子政府十年的发展历史研究（第18章）中可以清楚看到。罗布·威尔逊等人在第19章指出，针对上述现代化，公共服务的共同提供、合作愿景的实现依赖于信息共享，全面的整合性信息系统才能更好应对棘手的公共服务问题。

第五，公共服务创新的合作维度。

共同生产是由埃莉诺·奥斯特罗姆开创的，是对公共服务、新公共治理有重要启发意义的理论。前文已经说明，共同生产本身被视为公共服务的一个重要特性。

那么，共同生产能够推动创新吗？斯特罗科施撰写的第25章详细讨论了这一问题。作者认为，无论是个人还是组织层面的共同生产都有助于公共服务创新：在个人层面，消费者可以通过对整个服务过程的参与来影响公共服务的生产和递送，因而改变服务生产者和服务用户之间的关系，从而将更大的责任交到服务用户手中，往往就能推动公共服务创新；在组织层面，跨组织边界开展合作，特别是公共部门组织与第三部门合作在公共管理的理论和实践中有很悠久的历史。

第三部门更贴近服务对象，因而更了解其需求，或者帮助服务对象表达其需求，加强与政府的沟通，因而是推进创新的重要方式，这些往往可以被视为共同管理和共同治理。进一步，保罗·温德朗撰写的第27章更加详细地讨论了第三部门在卫生创新网络中的作用。

比吉特·耶格尔结合丹麦的案例讨论了用户驱动创新的具体方式和途径（第29章）。米歇尔·法尔探讨了公民参与如何促进公共服务创新的问题（第30章），特别是对“以用户为中心的创新”的阐释令人印象深刻。

当然，《手册》还深入探讨了公共服务创新变革形态。伊恩·科尔维尔和迈克·卡特撰写的第6章细致梳理了组织创新的内在规律和解释模型。不论是库尔特·勒温（Kurt Lewin）的“解冻—改变—再冻结”模型，还是查尔斯·汉迪（Charles Handy）的变革生命周期模型，抑或是保罗·瓦兹拉威克（Paul Watzlawick）等人的二元变革论，都说明组织变革、创新与其所处的复杂、风险的环境密不可分，且两者之间的互动关系高度复杂。

*内容摘自《公共服务创新手册》译者序，有删减

内容简介

提供高质量的公共服务是现代公共治理追求的重要目标。《公共服务创新手册》聚焦于现代公共服务系统的优化与变革，剖析公共服务创新的内涵、特点、脉络等基础理论问题，梳理公共服务创新面临的时代挑战，并从管理与领导、知识与循证、技术与制度、合作与网络、组织与政策等多个维度阐述公共服务创新的理论和实践。总体上看，全书涵盖了现代公共服务创新和改革的各个重要方面，布局合理、逻辑清晰、重点突出，体现了理论与实践的深度融合，反映了全球公共管理改革前沿的理论概括和实践探索，可以说是近年来公共服务创新研究的集大成者。

本书适合公共行政学、公共管理学、政治学、社会学等相关专业的研究者阅读，也适合公共服务部门的实践者阅读，还适合广大对公共服务感兴趣的读者阅读。

作者简介

斯蒂芬·P.奥斯本（Stephen P. Osborne），英国爱丁堡大学商学院卓越服务中心主任、爱丁堡未来研究所研究员；《公共管理评论》（Public Management Review）的创刊及现任主编、国际公共管理研究学会（International Research Society for Public Management）的创会会长。其研究方向为公共管理改革、创新和变化，以及第三部门在公共服务供给中的作用。

路易丝·布朗（Louise Brown），英国巴斯大学社会与政策科学系社会工作学教授（Reader）；《公共管理评论》编委会成员、英国国家卫生与临床优化研究所（National Institute for Clinical Excellence in Health, NICE）研究员。其研究方向为公共部门服务（尤其是社会保障领域）创新的执行、风控和扩展。

译者简介

容志，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，中国行政管理学会理事，湖北省行政管理学会常务理事，湖北省公共管理研究会常务理事。

专家推荐

本书提供了一系列有关公共服务最新的理论创新和实践创新的真知灼见。感谢作者，也感谢译者！                                             

——竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授

《公共服务创新手册》是一部将理论与实践、国际共性经验与各国个性做法、前沿性思想与原理性阐释、宏观综合分析与微观专题研究相结合的公共服务百科全书。

——高小平，中国行政管理学会原执行副会长、研究员

公共服务是现代各国政府管理的核心职能，更是现代公共管理的基本内容和主要方式。由英国著名公共管理学家、新公共治理理论的主要代表人物斯蒂芬·P. 奥斯本编的《公共服务创新手册》集当代公共服务管理研究之大成，系统地展示了该领域的前沿理论和创新实践，特别是从公共服务创新的视角介绍了现代公共管理方式变革的重要成果。在我国公共管理体制改革向纵深发展的时代背景下，该书的译介对我国公共管理的体制创新和公共服务的质量提升无疑具有重要的借鉴价值。

——丁煌，国务院学位委员会公共管理学科评议组联合召集人、武汉大学政治与公共管理学院教授

公共服务创新是政府治理变革的永恒主题。这本由奥斯本教授编的《公共服务创新手册》既充分体现了“新公共治理”的理论意蕴，又是全球公共服务创新研究的集大成者。该《手册》中译本的出版是公共服务理论与实践领域的一件大事。 

——姜晓萍，四川大学公共管理学院教授