◎《南方》杂志记者／叶石界 温柔 发自广州、江门等地

◎本文责编／郭芳

改革开放40多年来，广东创造经济发展奇迹的背后，也写就了一部壮阔的城市化史诗。

在推进城乡融合发展、实现区域协调发展的历史使命下，城镇化一直都是广东的时代命题。这个命题，如今迎来了解题的战略性新切口—

不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），提出“到2025年以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”。这意味着我国在推进城镇化进程中，前所未有地突出了“县城”的作用。

县城是中国城镇体系中承上启下的枢纽。“以人为中心、以城乡融合发展为主要内容的新型城镇化，必然要以县城为重要载体。”在广东省委党校原副校长陈鸿宇看来，《意见》的出台，为县城的发展提供了历史性机遇，也为做强县城承载力推进城镇化找到了着力点。

《2021广东统计年鉴》显示，截至2020年底，广东有57个县城（包括20个县级市、34个县、3个自治县）。对于广东这57个县（市）来说，能否抢抓政策先机，如何实现县城的高质量发展，这是一道新型城镇化的必答题。

先行先试补县城短板

经济总量位居我国第一的广东，一直在大力推进城镇化转型。

近年来，广东全面取消城区常住人口300万人以下城市落户限制，持续完善“人地钱挂钩”政策，不断健全全民医保体系，稳步提升全省县城和中心镇公共基础设施服务能力……2021年，全省常住人口城镇化率达74.63%，相比于2010年的66.17%，又跃上了一个新台阶。

经过快速发展后，广东的城镇化逐步转向平稳发展，农业转移人口在城镇安居乐业、分享城市发展成果。

作为县域中心的县城，是城乡融合发展的关键纽带，更是城镇化的重要战场。不过，近年来广东各地县城发展成果显著的同时，也还面临着一些不容忽视的挑战。

“随着珠三角地区的产业转移，有部分人口回流到县城，为县城发展注入新活力。”华南理工大学公共政策研究院院长助理兼社会政策研究中心主任林辉煌常年在广东各地调研，他注意到，人口朝珠三角聚集的趋势还没有发生根本性的变化。

实际上，由于城乡区域发展不平衡不充分，粤东粤西粤北部分县城对人口、经济的综合承载能力较弱，对扩大内需的支撑作用不强。环境卫生、市政设施、公共服务、产业配套等方面存在不少短板。“只有把县城做大做强，才能吸引更多人口回流。”林辉煌表示。

补短板、强弱项，是县域经济高质量发展的必然选择。2020年5月，包括惠州市博罗县、云浮市新兴县等广东10个县（市），被纳入120个国家县城建设示范地区名单。随后在2020年12月底，广东省城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组办公室印发《广东省县城新型城镇化补短板强弱项实施方案》，为县城补短板明确了重点。

2021年12月，广东省政府印发《广东省新型城镇化规划（2021—2035年）》，从更大范围进行了谋划—充分发挥县城及小城镇连接城乡的节点和纽带作用，全面发展县域经济，着力提升小城市发展水平，加快推进县城城镇化补短板强弱项，做大做强中心镇，为高质量推进城镇化建设提供生力军支撑。

这两年来，广东的10个国家县城建设示范地区和39个省级城乡融合发展中心镇试点地区，瞄准市场不能有效配置、需要政府支持引导的公共领域，不断补强薄弱环节。这为广东在全省范围推进以县城为重要载体的城镇化，积累了先行先试的经验。

广东57个县城的新机遇

如今，作为顶层设计的《意见》出台后，让各县（市）夯实县城基础推动城镇化有了更明确的依据。

《意见》从科学把握功能定位、培育发展特色优势产业、完善市政设施体系、强化公共服务供给、加强历史文化和生态保护、提高县城辐射带动乡村能力、深化体制机制创新等方面提出了系统举措。

由于区域发展不平衡，分布在珠三角和粤东粤西粤北的县域经济也大不相同。在林辉煌看来，《意见》从“加快发展大城市周边县城”“积极培育专业功能县城”等五方面引导县城发展方向，为广东57个县的县城功能定位提供了科学参考。

当前，广东逐渐形成了五大都市圈的发展格局。而分布在周边的县城，在城市价值链的地位将得到进一步凸显。

《意见》明确提出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。“这些县城通过交通等基础设施和体制机制的对接，与中心城市建立互补合作机制，从而激发更大的发展活力。”林辉煌分析说。

值得注意的是，《意见》从市民化机制、投融资机制、建设用地利用机制等方面，为县城建设提供了“政策礼包”。

比如投融资方面，为公益性项目、准公益性项目和经营性项目提出了不同的支持方式；用地方面，将加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。

能否抢抓机遇，利用好这些政策，考验着各地的执行力。

对于广东而言，以县城为重要载体的城镇化所带来的机遇，不仅仅限于县城本身。在广东省社会科学院粤港澳大湾区研究院秘书长刘伟看来，随着位于“一带”“一区”的县城经济不断发展壮大，这些县城将成长为区域性经济新引擎，有望成为促进广东区域协调发展的重要突破口。

打造县城软硬环境增强承载力

增强综合承载力和辐射带动力，是每一个县城的使命。

有产业才有就业，人口才能聚集。《意见》从增强县城产业支撑能力、提升产业平台功能、健全商贸流通网络、完善消费基础设施、强化职业技能培训等方面，对发展县城产业、稳定扩大县城就业岗位给出了指引。

刘伟认为，邻近珠三角一线城市的县城，能够更好地承接发达城市的产业转移，以及为大中城市提供相应的服务，从而打造专业功能县城；而对于人口还在流失的县城，可以依托生态环境和文旅资源等资源优势，发展绿色低碳产业，吸纳城市资本，发展农副产品加工等产业。

“从功能定位的角度看，要以超前意识布局，因地制宜制定政策，支持不同类型县城实现高质量发展。”刘伟说。离地级市近的县城，更多可以发展一些服务配套功能；而较远的县城则可以在发展农产品加工业与集散市场等方面给予更多支持。

在林辉煌看来，特色鲜明的县城发展路径更为清晰精准。但大部分县城都是普通县城，如何让普通县城实现高质量发展，更值得关注。

“普通县城对社会资本的吸引力较弱，因此要以更大力度完善基础设施，打造好县城‘硬环境’与‘软环境’。”林辉煌说，去年，广东开创驻镇帮镇扶村工作新模式，这也意味着大量涉农资源将流向县域。县级政府要抓住这一机遇，加快转变思路，提供好服务，让县城成为对接大城市以及外部市场的衔接点。

近年来，广东以10个国家县城建设示范地区为引领，聚焦公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效等四大领域，持续提高县城的承载力。“按照《意见》的要求，将及时总结推广典型经验和有效做法，稳步有序推动其他县城建设。”广东省发改委相关负责人介绍。

县城处于“城尾乡头”，一头连接城市，一头连接乡村，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁。

林辉煌指出，接下来，广东各县（市）还要从协调推进新型城镇化战略和乡村振兴战略出发，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。比如在县域层面建设更多公共服务共同体，如医疗共同体、教育共同体等，让集聚在县城的资源、政策更多辐射带动乡镇。

“未来随着县城、乡镇基础设施的不断完善，农业、农村、农民都将面临新的重大改变，县城大有可为。”林辉煌表示。